II SA/Bd 558/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] lutego 2016 r, nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Burmistrz na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa nr dz. ew. rob. geod. [...] z dnia [...] czerwca 1967 r. zatwierdzającej rozgraniczenie nieruchomości, przeprowadzone przez geodetę S. B. wzdłuż ul. J. w R., ponieważ część właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż tej ulicy oświadczyło pisemnie, że nie wyraża zgody na jej uchylenie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, postępowanie w przedmiocie wskazanej na wstępie decyzji ostatecznej toczy się z wniosku M. K., do której organ pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. zwrócił się o pisemne sprecyzowanie zakresu wniosku i żądań. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawczyni oświadczyła, że podtrzymuje wniosek o uchylenie przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W toku prowadzonego postępowania jego strony poproszone zostały o wyrażenie swojej opinii w sprawie objętej wnioskiem. Jak wynika z odpowiedzi udzielonej przez trzy strony postępowania, nie wyraziły one zgody na uchylenie ww. decyzji. W związku z tym należało odmówić uchylenia ww. decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. Odwołująca się podniosła, że w dalszym ciągu domaga się uchylenia przedmiotowej decyzji. Odwołująca się wskazała, że działki nr [...],[...] i [...] nie były przedmiotem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...].03.1966 r. w sprawie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego przez geodetę S. B. Wyżej wskazane działki nie były również przedmiotem decyzji z dnia [...] czerwca 1967 r. Nie dotyczyło ich ponadto postępowanie sądowe w przedmiocie zasiedzenia. Odwołująca się podniosła, że powyższe działki rozgraniczone zostały bez obecności właściciela, który zmarł [...].10.1964 r. Odwołująca się przytoczyła stanowisko Urzędu Powiatowego, który w piśmie z dnia [...].10.1992 r. wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadzone w latach 1966/67 zawiera nieprawidłowości, bowiem działka stanowiąca własność odwołującej się nie była przedmiotem decyzji z 1967 r. Odwołująca się nabyła własność gospodarstwa rolnego obejmującego działki [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...].12.1966 r. Zdaniem odwołującej się, organ wydający sporną decyzję widział przed jej wydaniem o zmianie właściciela gospodarstwa rolnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podniosło, że, jak wynika z odpowiedzi udzielonej przez odwołującą się na wezwanie w sprawie zajęcia przez nią stanowiska w przedmiotowej sprawie oraz o sprecyzowanie zakresu wniosku i żądań, wnioskodawczyni wprost oświadczyła, iż podtrzymuje wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 1967 r., jako podstawę uchylenia podając art. 155 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że za uchyleniem decyzji w tym trybie przemawia łączne spełnienie trzech przesłanek: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednym z bezwzględnych warunków dla zastosowania instytucji przewidzianej w art. 155 K..p.a. jest zatem zgoda strony. Zgoda na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie; nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji wystąpił do stron postępowania o uzyskanie zgody w zakresie zmiany decyzji objętej postępowaniem. W odpowiedzi trzy strony postępowania nie wyraziły zgody na zmianę przedmiotowej decyzji, w związku z czym należało odmówić uchylenia decyzji. Na powyższą decyzję skargę wniosła M. K. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, w szczególności wskazując, że geodeta przeprowadził postępowanie rozgraniczeniowe niezgodnie z przepisami, ponieważ toczyło się ono bez udziału zmarłego wcześniej właściciela nieruchomości (ojca skarżącej) oraz bez jej udziału, jako spadkobiercy przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej, decyzja stanowiąca przedmiot skargi winna zostać uchylona, bowiem wydający ją organ, jak również organ I instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję z [...] lutego 2016 r., nr [...], którą Burmistrz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa nr dz. ew. rob. geod. [...] z dnia [...] czerwca 1967 r. zatwierdzającej rozgraniczenie nieruchomości przeprowadzone przez geodetę wzdłuż ul. J. w R. Podstawę wydania obu decyzji stanowił art. 155 K.p.a., zgodnie z treścią którego, "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio." Organ administracji publicznej może zatem uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Konieczne zatem w niniejszym postępowaniu było ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie uzyskanie zgody wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, decyzja ta bowiem dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania i w związku z tym każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji. Zgoda ta musi być wyrażona w sposób wyraźny, nie sposób za zgodę uznać milczenia strony. Decyzję, uchylenia której domaga się skarżąca, stanowi decyzja zatwierdzająca rozgraniczenie nieruchomości. Rozgraniczenie nieruchomości nie ma swojej legalnej definicji w obowiązujących przepisach prawa, zasady rozgraniczania zawarte są w art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego, art. 29-39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Rozgraniczenie polega na ustaleniu przebiegu granicy nieruchomości w sytuacji, w której granice nie zostały ustalone. Rozgraniczenie nieruchomości, jak stanowi art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Stronami postępowania rozgraniczeniowego są wszyscy właściciele, współwłaściciele, użytkownicy lub współużytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości rozgraniczanej i sąsiednich oraz posiadacze nieruchomości. Krąg stron w postępowaniu rozgraniczeniowym wyznaczają adresaci decyzji z [...] czerwca 1967 r. (której uchylenia domagała się skarżąca), tj.: S. K., S. K., F. R., A. S., P. B., F. i A. O., J. N., S. K., J. K., J. L., S. K., W. T., J. J., J. P. oraz J. G. Organ ustalając strony w niniejszym postępowaniu winien był wziąć pod uwagę także osoby będące następcami prawnymi ww. osób fizycznych (spadkobierców, nabywców nieruchomości itp.), czyli aktualnych właścicieli nieruchomości, których dotyczyła ww. decyzja z 1967 r. Krąg takich osób winien być ustalony bezspornie. Organ jako strony postępowania wymienia, oprócz skarżącej, M. G., T. S., B. J., M. O. oraz Zarząd Dróg Powiatowych. Jak wynika z akt sprawy, B. J., M. O. i Zarząd Dróg Powiatowych, w odpowiedzi na wezwanie organu do wskazania, czy wyrażają zgodę na uchylenie decyzji rozgraniczeniowej, oświadczyli, że nie wyrażają takiej zgody. W decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...]) wskazano, że krąg stron wyznaczono poprzez ustalenie wszystkich właścicieli nieruchomości położonych przy ul. J. w R. Biorąc pod uwagę tak oględnie sformułowane stanowisko nie sposób przyjąć, czy krąg osób wyznaczonych przez organ rozpoznający sprawę, w istocie odpowiada kręgowi stron niniejszego postępowania. Organ nie wskazał dokładnie, w jaki sposób wyznaczył katalog stron będących uczestnikami postępowania, co jest o tyle istotne, że każda ze stron powinna wypowiedzieć się w kwestii ewentualnego uchylenia lub zmiany decyzji, zgodnie z wnioskiem skarżącej i zgoda lub jej brak winny mieć charakter wyraźny. Co do osób, do których skierowana została zaskarżona decyzja, jak również pytanie o wyrażenie ewentualnej zgody na uchylenie decyzji rozgraniczeniowej, brak jest zatem pewności, że stanowią one rzeczywistych uczestników postępowania toczącego się w trybie art. 155 K.p.a., a zatem czy mieli prawo do zajęcia stanowiska w nim określonego dotyczącego wyrażenia, lub nie, zgody na zmianę lub uchylenie decyzji. Brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z niego konieczność uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie. Nie ulega zatem wątpliwości to, że organy dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 80 w zw. z art. 155 K.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.