II SA/Bd 559/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi B. B.-J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 48 zł (czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2005 r. B. B. – J. zwróciła się do Prezydenta Miasta T. o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla trojga jej dzieci: R. K., T. K. i A. K. W treści wniosku zaznaczyła, iż w skład rodziny wchodzi jej mąż J. J. (część l, pkt 3 wniosku), nie jest on jednak ojcem wskazanych dzieci (część II pkt 1 wniosku). Decyzją z dnia [...]r. Prezydent odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej, gdyż osoby uprawnione nie są wychowywane przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołując się od tej decyzji skarżąca wskazała, że pozostaje w związku małżeńskim tworząc rodzinę. Mąż nie jest jednak ojcem biologicznym jej dzieci; jest zobowiązany do alimentacji swoich własnych dzieci, które zamieszkują osobno. Podkreśliła, że nie chce rozbijać rodziny tylko po to, aby uzyskać środki ,,na przeżycie". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją nr [...] z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się na przepisy art. 7 ust. 1 i art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Kolegium uznało, iż wobec pozostawania przez skarżącą w związku małżeńskim nie może być ona uznana za osobę samotnie wychowującą dzieci. W konsekwencji nie można przyznać wnioskowanej zaliczki alimentacyjnej. W wyniku skargi strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 1267/05 uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta. Zdaniem Sądu zasadniczym problemem w sprawie było zdefiniowanie ,,osoby uprawnionej", które wymaga odwołania się do definicji ,,osoby samotnie wychowującej dziecko". Definicję osoby samotnie wychowującej dziecko zawiera art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Jednakże wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis ten jest niekonstytucyjny i wraz z innymi przepisami wymienionymi w wyroku traci moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2005 r. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest stosownie do art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego samodzielną podstawą wznowieniową i wyjątkiem od zasady, że przyczyny wznowienia muszą istnieć przed wydaniem decyzji. Stwierdzenie przez sąd administracyjny istnienia podstawy do wznowienia postępowania zobowiązuje go natomiast, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uchylenia decyzji. Prowadząc po wyroku Sądu dalsze postępowanie administracyjne Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...]r. ponownie odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej dla dzieci skarżącej. Ponownie powodem odmowy było stwierdzenie, iż skarżąca, jako osoba zamężna, nie odpowiada definicji osoby samotnie wychowującej dziecko. Tym razem organ pierwszej instancji wskazał, iż definicję tę zawiera art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260). Odwołując się skarżąca uznała, iż organ zignorował wyrok sądu administracyjnego. Podobnie jak w odwołaniu od pierwszej decyzji Prezydenta, wskazała że nie wychowuje dzieci wspólnie z ich ojcem, natomiast jej obecny mąż nie jest zobowiązany do alimentacji na rzecz jej dzieci. Zdaniem skarżącej oznacza to, że wymogi definicji osoby samotnie wychowującej dzieci, zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zostały spełnione. Decyzją nr [...]z dnia [..]r., powołując się na przepisy art. 2 pkt 5 lit. a, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej, art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...]r. Zdaniem organu w świetle przywołanych przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. osoba pozostająca w związku małżeńskim nie może być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko, nawet wówczas, gdy wychowuje ona dzieci pochodzące z innego związku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium zauważyło, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny przepis art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkiem czego doszło do zmiany definicji pojęcia samotnego wychowania dziecka, obecnie ujętej w art. 3 pkt 17a wymienionej ustawy. Zmiana ta jednak w żaden sposób nie wpływa na zmianę sytuacji prawnej skarżącej, zarówno bowiem poprzednia jak i obecnie obowiązująca definicja osoby samotnie wychowującej dziecko uniemożliwia przyznanie zaliczki alimentacyjnej osobie pozostającej w związku małżeńskim. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Kolegium z dnia [...]r. skarżąca ponowiła argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, podjął wątpliwości co do zgodności przepisów art. 2 pkt 5 lit. a i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, Nr 164, poz. 1366 ) oraz art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992) z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526 ze zm.) i postanowieniem z dnia 9 stycznia 2007 r. zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego zawieszając jednocześnie postępowanie. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem o sygn. akt P 18/06 z dnia 23 czerwca 2008 r. orzekł, że: - po pierwsze art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366) w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r., Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r., Nr 70, poz. 416), w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11). - po drugie, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. - po trzecie, że art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ma ponadto obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które zauważył w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zaliczka alimentacyjna została wprowadzona ustawą z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm., zwaną dalej "ustawą o zaliczce alimentacyjnej"). Ustawa ta była nowelizowana. W niniejszej sprawie Sąd brał pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie rozstrzygania przez organ administracyjny (17 sierpnia 2006 r.), a więc w brzmieniu ustalonym w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366). Zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem przysługującym dziecku względnie osobie uczącej się do 24 roku życia, która ma zasądzone alimenty, a nie jego rodzicom czy opiekunom. Kryterium uzasadniającym przyznanie zaliczki są: – posiadanie uprawnienia do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja za okres trzech miesięcy była bezskuteczna (art. 2 pkt 5 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej), – wiek - co do zasady do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku osób uczących się w szkole lub w szkole wyższej do 24 roku życia (art. 7 ust 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej), – dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę w rodzinie określony na kwotę 583 zł miesięcznie (art. 7 ust 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej), – sytuacja osobista (art. 2 pkt 5 lit. lit. a, b, c ustawy o zaliczce alimentacyjnej). Warunkiem przyznania zaliczki alimentacyjnej dziecku lub osobie uprawnionej jest spełnienie wymienionych wyżej kryteriów, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 1-3 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. W niniejszej sprawie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było kryterium dotyczące sytuacji osobistej uprawnionych: R. K., T. K. i A. K. Są oni wychowywani przez skarżącą B. B. – J. w rodzinie, którą tworzą uprawnieni i skarżąca, a także J. J., mąż skarżącej nie będący ojcem wskazanych dzieci. Z brzmienia art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce wynika, że osoba uprawniona do zaliczki alimentacyjnej to taka, która jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W dacie rozstrzygania niniejszej sprawy przez organy administracji publicznej obowiązywała definicja osoby samotnie wychowującej dziecko ustalona w art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255 ze zm.), stosownie do którego ilekroć mowa o "osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. niezgodności z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP wspomnianego art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, oznacza dla rozpoznawanej sprawy, że przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych. Jak już to zaznaczono, sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję może ją wzruszyć m.in., gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a. Stosownie do treści art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a."), orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania. Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie miało ustalenie organów, że uprawnieni nie są wychowywani przez osobę samotnie wychowująca dziecko, gdyż ich matka pozostaje w związku małżeńskim. Ustalenie to było oparte na treści przepisów zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. Wskutek tegoż wyroku to decydujące dla sprawy ustalenie organów, nie może być rozważane jako przyczyna odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej. W tym miejscu wskazać należy, iż wprawdzie zgodnie z obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą legalności oraz z uwagi na reguły prawa intertemporalnego, sąd administracyjny ocenia zaskarżone rozstrzygnięcie według stanu prawnego, obowiązującego w dacie jego wydania. Jednak zaznaczyć trzeba, iż tę normę intertemporalną należy odnosić głównie do zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy, nie zaś w sytuacji orzeczenia o niekonstytucyjności przepisów przez Trybunał Konstytucyjny, w oparciu o które podjęta została decyzja administracyjna. Zwrócono na to uwagę zarówno w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego stwierdzając, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 21 września 2005 r. sygn. akt I KZP 16/05, Biuletyn Prawa Karnego nr 5/05). Oznacza to, że w wypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Stosownie do art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o niekonstytucyjności musi prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Można to osiągnąć w wyniku wznowienia postępowania po orzeczeniu niekonstytucyjności, co jest możliwe w warunkach wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stwierdzał (por. w wyroku z 13 marca 2007r. sygn. akt K 8/07), iż art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa prawomocnie (ostatecznie) rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją była rozstrzygnięta w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. W nowym stanie prawnym, ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrzenie sprawy jest nie tylko dopuszczalne, ale możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego. Dlatego też byłoby nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia postępowania w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie w postępowaniu sądowym przepisu już uznanego za niekonstytucyjny. Z tych też względów, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego ukształtowało się jednolite stanowisko, co do tego, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału (por. postanowienie SN z dnia 7 grudnia 2000 r. sygn. akt III ZP 27/00, OSNAP i US 2001 nr 10, poz. 331 oraz wyrok NSA z 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 LEX nr 214402). Reasumując Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma norma intertemporalna nakazująca stosowanie prawa obowiązującego w chwili wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, mająca pierwszeństwo przed zasadą tempus regit actum (rozstrzygania według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia). Skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 2 pkt 5 lit. a) ustawy o zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim pomija prawo do zaliczki alimentacyjnej osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, to przepisy te nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, tj. skarżąca nie może być uznawana za osobę nie spełniającą wymogów definicji "osoby samotnie wychowującej dziecko" tylko z tego powodu, że jest osobą zamężną z osobą nie będącą ojcem osób uprawnionych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględnienie skargi powoduje, że wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej będzie ponownie rozpatrzony. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji uwzględni zmianę stanu prawnego, wynikającą z przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 18/06. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku Sąd podjął stosownie do art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na względzie koszt przejazdów skarżącej do sądu na rozprawy, do wysokości kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej.