II SA/Bd 559/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: Krzysztof Olczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. M. Ch. wystąpił do Powiatowego Lekarza Weterynarii we [...] o wydanie zaświadczenia "o czasie przepracowanym w Zakładach Przemysłu Mięsnego[...], w którym prowadził badanie zwierząt rzeźnych i mięsa..." Postanowieniem z dnia [...] r., Powiatowy Lekarz Weterynarii we [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W wyniku wniesionego zażalenia [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem okoliczności, które podlegają wyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji, w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy, zobowiązał wnioskodawcę do wypowiedzenia się w przedmiocie okresu, jakiego dotyczy wniosek. Pismem z dnia [...] r. zainteresowany podtrzymał dotychczasowy wniosek i wniósł o wydanie zaświadczenia o czasie wykonywania badania zwierząt rzeźnych i mięsa w[...], spółka z o.o. [...] za okres 2000-2002 . Postanowieniem z dnia [...] r., nr (bez numeru) Powiatowy Lekarz Weterynarii we [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia wskazując, iż w posiadanej dokumentacji tj. w listach płac i kartach wynagrodzeń pracowników ówczesnego Oddziału Terenowego[...], brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących zasad, sposobu naliczania wynagrodzenia za dyżury. Nadto zauważono, iż na listach płac i kartach wynagrodzeń są naliczone miesięczne kwoty wynagrodzenia za dany miesiąc, natomiast obowiązkiem zakładu pracy jest przechowywanie kart wynagrodzeń, list płac, kart zasiłkowych, akt osobowych, ale nie ma obowiązku przechowywania dokumentów dotyczących zasad i trybu naliczania wynagrodzeń za dyżury, tymbardziej, że wnioskowany okres dotyczy m.in. lat 1982 -1990, tj. prawie 30 lat wstecz. Organ podniósł, iż praca wykonywana w ramach dyżuru zakładowego była elementem pracy ze stosunku pracy, a za pełnienie dyżuru zakładowego lekarz otrzymywał wynagrodzenie zgodnie z § 8 ust. 2, 10 i 11 Zarządzenia Nr 82 Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 28.11.1983 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników zakładów weterynarii resortu rolnictwa i gospodarki żywnościowej. Powyższe zdaniem organu wynika także z załączonego przez Wnioskodawcę pisma z dnia [...] r. wystawionego przez Wojewódzki Zakład Weterynarii we[...]; stąd też wynagrodzenie to zostało uwzględnione w kartach wynagrodzeń a tym samym w zaświadczeniu o zatrudnieniu i wynagrodzeniu Rp-7. Organ pierwszej instancji zauważył, iż kwestie przechowywania dokumentów finansowych reguluje w szczególności art. 74 ustawy z dnia 29 września 1994r. (Dz. U z 2009 r., Nr 152, poz. 1223 z póżn. zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu zatwierdzone roczne sprawozdania finansowe podlegają trwałemu przechowywaniu natomiast pozostałe zbiory przechowuje się przez okres co najmniej 5 lat. Wskazano też, że z jednolitego rzeczowego wykazu akt wynika, iż dokumentacja wynagrodzeń wynikająca z innych umów, niż umowa o pracę oznaczona symbolem klasyfikacji 3301 podlega przechowywaniu przez okres 5 lat. Także prace zlecone, umowy o dzieło tj umowy o prace zlecone własnych i obcych pracowników sklasyfikowane w w/w wykazie pod symbolem klasyfikacyjnym 111 podlegają także przechowywaniu przez okres 5 lat. Organ pierwszej instancji w kontekście powyższych uregulowań stwierdził, że nie posiada dokumentów finansowych za okres 1982 - 1990 dotyczących Oddziału Terenowego [...] oraz za okres 2000 – 2002 dokumentów finansowych dotyczących[...]. Nadto odnosząc się do kwestii pełnienia dyżurów w Pogotowiu Weterynaryjnym w[...], organ stwierdził, iż nie jest mu wiadome, aby w Lecznicy w [...] było uruchomione Pogotowie Weterynaryjne, wskazując przy tym, iż Inspekcja Weterynaryjna Powiatowy Inspektorat Weterynarii we [...] dysponował jedynie dokumentami, które stronie zostały przekazane lub też były podstawą do wydania zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu Rp -7, natomiast organ nie posiada wiedzy co do istnienia innych dokumentów w sprawie wnioskodawcy. Organ orzekający uznał ostatecznie, iż w prowadzonej dotychczas korespondencji przekazane zostały wnioskodawcy kserokopie wszystkich dokumentów będących w jego posiadaniu, dlatego mając to na względzie uznał, że zachodzą podstawy do odmowy wydania zaświadczenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. Ch. zarzucił, iż orzekający w sprawie jego wniosku organ naruszył jego dobra osobiste, a ponadto uściślił swój wniosek, podając fakt, iż nie mieszka w [...], a PZW nie zaznajomił się z pismem[...], a także z pismem z dnia [...]r. Skarżący oświadczył również, że nie pracował w miejscowości[...]. W wyniku wniesionego zażalenia [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii, postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie wydania zaświadczenia o ilości godzin - dni przepracowanych przez skarżącego w Pogotowiu Weterynaryjnym w[...], organ pierwszej instancji stwierdził, iż w posiadanej dokumentacji tj. w listach płac i kartach wynagrodzeń pracowników ówczesnego Oddziału Terenowego[...], brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących zasad, sposobu naliczania wynagrodzeń za dyżury, przy czym na listach płac i kartach wynagrodzeń są naliczane miesięczne kwoty wynagrodzenia za dany miesiąc. Ponadto wskazano, że organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż nie dysponuje innymi dokumentami (danymi) pozwalającymi skarżącemu wydać żądane zaświadczenia, a tym samym w świetle art. 217 i 218 k.p.a. zachodzą podstawy do odmowy wydania zaświadczenia. Podniesiono również, że organ drugiej instancji nie może nie zgodzić się z argumentacją wykazaną przez Powiatowego Lekarza Weterynarii we [...], a tym samym utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia jest uzasadnione. W skardze do sądu skarżący stwierdził, że pracę w Zakładach Przemysłu Mięsnego w [...] wykonywał w oparciu o wyznaczenie do wykonania czynności, zatem zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej powinno ono nastąpić w drodze decyzji administracyjnej powiatowego lekarza weterynarii określającej rodzaj i zakres czynności przekazanych do wykonania. Zgodnie zaś z § 10 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych z 16 września 2002 r. (Dz. U. Nr 167, poz. 1375) jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia z zastrzeżeniem art. 2, zatem inspektorat powinien dysponować dokumentacją na podstawie której można określić charakter i rozmiar wykonywanych czynności. W dalszej części skargi skarżący opisał treść korespondencji w sprawie wniosku o wydanie zaświadczenia o ilości przepracowanych godzin- pełnienia dyżurów w Pogotowiu Weterynaryjnym w[...], a następnie we [...] w okresie od 15 października 1982 r. - 30 listopada 1990 r., gdzie organ stwierdził, że nie dysponuje dokumentami dotyczącymi zasad, sposobu naliczania wynagrodzenia za dyżury. Następnie skarżący odwołuje się do pisma z [...]r., które Powiatowy Inspektor Weterynarii we [...] przesłał wraz z pismem Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii we [...] z [...] r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego, jak też pełnienia dyżuru zakładowego wraz z podstawami prawnymi. Oceniając przesłaną korespondencję stwierdził, że brak jest informacji czy został zobowiązany do pełnienia dyżuru zakładowego. W sprawie wynagrodzenia ograniczono się natomiast do powołania § 8 ust. 2, 10 i 11 Zarządzenia Nr 82 Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 28 listopada 1983 r. /WP.I.184/w- 52/83, bez podania publikatora pozwalającego ustalić wynagrodzenia, jak i zasadę jego naliczania. Skarżący wywodzi, że zadanie dotyczące dyżurów nie wynikało ze stosunku pracy, zatem dane dotyczące powierzenia dyżurów powinny być przechowywane w aktach osobowych. Ograniczenie się do podania zarządzenia, do którego nie ma dostępu nie pozwala na ustalenie stawki wynagrodzenia jak i ilości dyżurów wraz z czasokresem ich trwania. Z otrzymanych kart wynagrodzeń za lata 1982-1990 zdaniem skarżącego wynika, że wynagrodzenie stanowiło element miesięcznego wynagrodzenia, zatem obowiązkiem pracodawcy jest udostępnienie dokumentów, na podstawie których obliczono wynagrodzenie. Wskazuje też, że od 1 stycznia 2003 r. okres przechowywania dokumentacji płacowej określają przepisy art. 125 a ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - przez okres 50 lat od zakończenia pracy u danego pracodawcy. Wobec powyższego zarzuca, że organy nie stwierdziły czy dokumentacja istnieje, czy została zniszczona, czy zarchiwizowana poza inspekcją, co narusza zasady prawdy obiektywnej z art. 7 kpa i obowiązek udzielania informacji opisanej w art. 9 kpa. Naruszono też obowiązki dotyczące przechowywania dokumentacji opisanej w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach z 14 lipca 1983 r. art. 125a ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach i Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, 85 § 5 kpa, Rozporządzenia Ministra Kultury w/s postępowania z dokumentacją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: ustawa ppsa. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były przepisy art. 219 i 217 § 2 pkt 2 kpa, stąd sprawę należy poddać ocenie w świetle unormowań zawartych w Dziale VII kpa: "Wydawanie zaświadczeń" (art. 217 i nast. kpa). Zgodnie z tymi przepisami zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca powołała się na swój interes prawny. W takiej sytuacji organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ może odmówić wydania zaświadczenia, przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano podanie, ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych oraz gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych dokumentów będących w posiadaniu tego organu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa, 2005, str. 813). Postępowanie wyjaśniające prowadzone w ramach procedury dotyczącej wydania zaświadczenia sprowadza się jedynie do działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, niedopuszczalne jest natomiast w ramach tego postępowania dokonywanie ocen prawnych. Istotą zaświadczenia nie może być bowiem ocena, ani weryfikacja, a jedynie informacja oparta na posiadanych przez organ danych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 63/05, niepubl.). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest zatem szczególnym rodzajem postępowania, do którego w ograniczonym zakresie mają zastosowanie pozostałe przepisy kpa. Oznacza to, że postępowanie to nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 kpa, a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na prowadzące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. W piśmiennictwie wskazuje się, iż "zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (por. C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, Mon. Praw. 1996, nr 7, s. 241). Pogląd ten w pełni podziela Sąd w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 218 § 2 kpa organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o ilości przepracowanych godzin (dni) w Pogotowiu Weterynaryjnym w [...] i we [...] a okres od 15 października 1982 r. - 30 listopada 1990 r. Wniosek był jednak modyfikowany przez wskazanie, że chodzi o świadectwo o zatrudnieniu, o dane dotyczące powierzenia dyżurów, czy wreszcie o podstawy do naliczania wynagrodzenia za dyżury. Następnie skarżący wnioskował o wskazanie kiedy prowadził badania zwierząt w Zakładzie Przetwórstwa Mięsnego w [...]. W pierwszej kolejności należy wskazać, że adresatem wniosku nie mógł być pracodawca, gdyż Pogotowie Weterynaryjne w [...] w latach 1982 - 1990 było w strukturze organizacyjnej [...] Oddziału Terenowego we[...], a ten nie istnieje. Wniosek zatem mógł być skierowany tylko do przechowawcy dokumentów, tj. Powiatowego Inspektoratu [...]. W konsekwencji zarzuty formułowane w oparciu o przepisy prawa pracy i ewentualne naruszenie obowiązków przez pracodawcę, nie mogą być uwzględnione. Ponadto skarżący w skardze odwołał się do przepisów art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej z 29 stycznia 2004 r., podczas gdy przedmiotem wniosku były dane z okresu zatrudnienia przed wejściem w życie tej ustawy, zatem obowiązki wynikające z tej ustawy nie mają wpływu na wynik sprawy, czy inne akty wydane po okresie wytworzenia dokumentów w sprawie wynagrodzeń o które wnioskował skarżący. W uzasadnieniu zaskarżonych postanowień zwrócono uwagę, że dokumenty dotyczące wyliczania wynagrodzenia nie podlegają archiwizacji. Zainteresowany otrzymał natomiast znajdujące się w posiadaniu PIW zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia oraz kopię kart wynagrodzeń za cały okres zatrudnienia. Organ wyjaśnił, że wydane karty wynagrodzeń zawierały informację o wysokości wynagrodzenia za dany miesiąc i wskazywały poszczególne składniki wynagrodzenia, lecz nie można ustalić w oparciu o miesięczne wynagrodzenie za dyżury ilości dni pełnienia dyżurów, gdyż brak jest dokumentów dotyczących zasad i sposobu wyliczania wynagrodzeń za dyżury, a ponadto wykracza to poza zakres obowiązku wynikającego z procedury wydawania zaświadczeń. Jak wskazano na wstępie organ nie wyjaśnia podstawy prawnej, sposobu i warunków powstania określonych dokumentów. Jest on jedynie zobowiązany do wydania tego czym dysponuje bez dokonywania oceny i weryfikacji formalnoprawnej dokumentów. Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że dokumenty finansowe po upływie 5 lat nie podlegają przechowywaniu – art. 74 ust. z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r., Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Dotyczy to także dokumentów dotyczących prac zleconych, czy umów cywilnoprawnych. Stąd także w odniesieniu do dokumentów finansowych za lata 2000 -2002 r. organ wyjaśnił, że nie miał obowiązku przechowywania dokumentów i tymi dokumentami nie dysponuje. W konsekwencji nie można uznać, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów Działu VII K.p.a. i ogólnych norm określonych w art. 7 i 9 kpa. Opisane postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter bardzo ograniczony zatem zarzuty dotyczące naruszenia ogólnych norm postępowania w świetle zakresu i sposobu wykonanych przez organ czynności nie zasługują na uwzględnienie. Reasumując stwierdzić należy, że przedstawione w skardze argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Wobec powyższego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy ppsa.