II SA/Bd 562/08

16 października 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie WSA: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2008r. sprawy ze skargi P.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2006r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. (nr[...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] odmawiającą przyznania A. I. zaliczki alimentacyjnej na rzecz pełnoletniego syna – skarżącego P. I. Kolegium powołując się na treść art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732, Nr 164 poz. 1366 ) oraz art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ) stwierdziło, że osoba ubiegająca się o zaliczkę, tj. P. I. nie jest wychowywany przez osobę samotnie wychowującą dziecko. Wychowująca go A. I. pozostaje bowiem w konkubinacie z J. U., z którym wychowuje wspólne dzieci (R. I. i Ł. U.) oraz dzieci z poprzedniego małżeństwa (D. i P. I.), których ojcem jest zobowiązany do alimentacji A. I. Wobec tego, pomimo że P. I. jest uprawniony do świadczenia alimentacyjnego, którego egzekucja jest bezskuteczna, nie może być uznany za osobę uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej, albowiem nie jest wychowywany przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy działająca w imieniu skarżącego A. I. (pełnomocnictwo złożone na wezwanie Sądu k. 17) przedstawiła trudną sytuację finansową, w jakiej się znajduje wraz ze skarżącym. Podniosła, że obecnie jest po rozwodzie i samotnie wychowuje skarżącego. Przyznała, że pozostaje w konkubinacie z J. U., jednakże nie jest on ojcem skarżącego P. I. ani jego opiekunem prawnym, nie jest też zobowiązany do łożenia na nie swoje dziecko. Wskazała, że jest bezrobotna, jej konkubent ma pracę tylko na pół etatu, wobec czego zasiłki rodzinne i zaliczki alimentacyjne umożliwiają jej kształcenie dzieci. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd zawiesił postępowanie, mając na uwadze, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od oceny, czy organ administracji zasadnie w opisanej sytuacji uznał, że matka skarżącego nie jest "osobą samotnie wychowującą dziecko" w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach, a tymczasem inny skład tutejszego Sądu zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność m.in. tego przepisu z przepisami Konstytucji i Konwencji o prawach dziecka. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: – po pierwsze art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366) w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416), w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11). – po drugie, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. – po trzecie, że art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ma ponadto obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które zauważył w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zaliczka alimentacyjna została wprowadzona ustawą z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm., zwaną dalej "ustawą o zaliczce alimentacyjnej"). Ustawa ta była nowelizowana. W niniejszej sprawie Sąd brał pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie rozstrzygania przez organ administracyjny (5 października 2006 r.), a więc w brzmieniu ustalonym w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366). Kryterium uzasadniającym przyznanie zaliczki są: – posiadanie uprawnienia do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja za okres trzech miesięcy była bezskuteczna (art. 2 pkt 5 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej), – wiek - co do zasady do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku osób uczących się w szkole lub w szkole wyższej do 24 roku życia (art. 7 ust 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej), – dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę w rodzinie określony na kwotę 583 zł miesięcznie (art. 7 ust 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej), – sytuacja osobista (art. 2 pkt 5 lit. lit. a, b, c ustawy o zaliczce alimentacyjnej). Warunkiem przyznania zaliczki alimentacyjnej osobie uprawnionej jest spełnienie wymienionych wyżej kryteriów, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 1-3 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. W niniejszej sprawie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było kryterium dotyczące sytuacji osobistej uprawnionego P. I. Jest on wychowywany przez A. I., która jednocześnie wychowuje inne swoje dzieci (R. I. i Ł. U.) z ich ojcem, który jednakże nie jest ojcem P. I. Z brzmienia art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce alimentacyjnej wynika, że osoba uprawniona do zaliczki alimentacyjnej to taka, która jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W dacie rozstrzygania niniejszej sprawy przez organy administracji publicznej obowiązywała definicja osoby samotnie wychowującej dziecko ustalona w art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255 ze zm.), stosownie do którego ilekroć mowa o "osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. niezgodności z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP wspomnianego art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej – oznacza dla rozpoznawanej sprawy, że przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych. Jak już to zaznaczono, sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję może ją wzruszyć m.in., gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Stosownie do treści art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.) orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania. Dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zasadnicze znaczenie miało ustalenie organów, że skarżący nie jest wychowywany przez "osobę samotnie wychowująca dziecko", gdyż jego matka wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem (tj. wychowuje R. I. i Ł. U. wspólnie z ich ojcem J. U). Ustalenie to było oparte na treści przepisów zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. Wskutek tegoż wyroku to decydujące dla sprawy ustalenie organów nie może być rozważane jako przyczyna odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej. W tym miejscu wskazać należy, iż wprawdzie zgodnie z obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą legalności oraz z uwagi na reguły prawa intertemporalnego, sąd administracyjny ocenia zaskarżone rozstrzygnięcie według stanu prawnego, obowiązującego w dacie jego wydania. Jednak zaznaczyć trzeba, iż tę normę intertemporalną należy odnosić głównie do zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy, nie zaś w sytuacji orzeczenia o niekonstytucyjności przepisów przez Trybunał Konstytucyjny, w oparciu o które podjęta została decyzja administracyjna. Zwrócono na to uwagę zarówno w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego stwierdzając, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 21 września 2005 r. sygn. akt I KZP 16/05, Biuletyn Prawa Karnego nr 5/05). Oznacza to, że w wypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Stosownie do art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o niekonstytucyjności musi prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Można to osiągnąć w wyniku wznowienia postępowania po orzeczeniu niekonstytucyjności, co jest możliwe w warunkach wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stwierdzał (por. w wyroku z 13 marca 200 7r. sygn. akt K 8/07), iż art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa prawomocnie (ostatecznie) rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją była rozstrzygnięta w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. W nowym stanie prawnym, ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrzenie sprawy jest nie tylko dopuszczalne, ale możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego. Dlatego też byłoby nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia postępowania w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie w postępowaniu sądowym przepisu już uznanego za niekonstytucyjny. Z tych też względów, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego ukształtowało się jednolite stanowisko, co do tego, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału (por. postanowienie SN z dnia 7 grudnia 2000 r. sygn. akt III ZP 27/00, OSNAPiUS 2001 nr 10, poz. 331 oraz wyrok NSA z 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 LEX nr 214402). Reasumując Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma norma intertemporalna nakazująca stosowanie prawa obowiązującego w chwili wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, mająca pierwszeństwo przed zasadą tempus regit actum (rozstrzygania według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia). Skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 2 pkt 5 lit. a) ustawy o zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim pomija prawo do zaliczki alimentacyjnej osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, to przepisy te nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, tj. matka skarżącego nie może być uznawana za osobę nie spełniającą wymogów definicji "osoby samotnie wychowującej dziecko". Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględnienie skargi powoduje, że wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej będzie ponownie rozpatrzony. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji uwzględni zmianę stanu prawnego, wynikającą z przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 18/06. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku Sąd podjął stosownie do art. 152 p.p.s.a.