II SA/Bd 562/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2009r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Bydgoszcz na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 30 kwietnia 2009 r. nr WSPN.II.77243-56/08 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia 4 grudnia 2008r. nr BN.II.7222-84B/06, 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta [...] w imieniu Miasta [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Do wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego: Wnioskiem z dnia [...] r. I. i G. S. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o wypłatę odszkodowania w związku z przejściem z mocy prawa na własność Gminy [...] nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0120 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, za odszkodowaniem, własności części nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] stanowiącej własność I. i G. S., pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...], zajętej pod drogę publiczną, zaliczoną od 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wyłączył Prezydenta [...] z prowadzenia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy[...], położoną w [...] przy ul. [...], wydzieloną z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej na rzecz I. i G. S. i wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Starostę[...]. W uzasadnieniu powołał się na uchwałę z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt. l OPS 1/03 Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wskazał, iż w sprawie dotyczącej praw majątkowych gminy prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W dniu [...] r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której stawili się W. K. - rzeczoznawca majątkowy oraz J. K. -przedstawiciel Prezydenta[...]. Jedną z wątpliwości zgłoszonych przez przedstawiciela Prezydenta [...] było pominięcie przez rzeczoznawcę przy wycenie nieruchomości § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy wyraził stanowisko, że wydając opinię kierował się zasadą korzyści wynikającą z ustawy o gospodarce nieruchomościami, która jest ustawą nadrzędną nad ww. rozporządzeniem Rady Ministrów. Rzeczoznawca podkreślił, że chodzi o istotę wartości rynkowej nieruchomości, gdzie jest możliwość wyeksponowania nieruchomości na rynku. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz I. i G. S. w łącznej kwocie 47.844,00 zł za zajętą pod drogę publiczną część nieruchomości, przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy[...], położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0120 ha. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 73 ust. 2 w/w ustawy odszkodowanie wypłaca: bądź gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, bądź - Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Ponadto sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat został przyjęty jako dowód w sprawie i zdaniem organu zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Stosownie do art. 134 u.g.n. odszkodowanie ma odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości, a podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest jej wartość rynkowa. Warunkiem ustalenia wartości rynkowej jest możliwa do uzyskania cena na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych po spełnieniu warunków określonych w art. 151 i nst. u.g.n. Z mocy przepisów określonych w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi publiczne należą do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, zatem transakcji dotyczących tych gruntów nie można zaliczyć do transakcji rynkowych z uwagi na brak możliwości spełnienia warunków określonych w art. 151 u.g.n. Od rozstrzygnięcia organu l instancji, kwestionując wysokość odszkodowania ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego odwołanie wniósł Prezydent Miasta[...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 130 i art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i § 36 ust. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2007, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98., poz. 1071 ze zm.). Zdaniem Prezydenta przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda wyceny doprowadziła do niczym nieuzasadnionego zawyżenia wartości nieruchomości, znacznie odbiegającej od cen występujących na rynku oraz wartości nieruchomości wycenianych dla potrzeb ustalenia odszkodowania w innych, wcześniej już rozstrzygniętych sprawach dotyczących podobnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Przyjęty sposób wyceny nieruchomości może skutkować również tym, że położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki zajęte pod drogi będą miały rażąco inną wartość 1m² tylko dlatego, że działki do nich przylegające mają inne przeznaczenie. Zdaniem odwołującego się nie ma podstaw do przyjęcia zasad wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. i określenia wartości rynkowej jako iloczynu wartości 1 m² gruntu o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Organ przeszedł do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia, nie podejmując próby zbadania rynku i skorzystania z metody rynkowej określonej w ust. 1. Nie ma uzasadniających podstaw twierdzenie, że brakuje transakcji dotyczących sprzedaży gruntów zajętych pod drogi. Nie można też stwierdzić, że uzyskane ceny nie mają też cech rynkowych. Pismem z dnia [...] r. Nr [...][...] zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego W. K. o szczegółowe uzasadnienie przyjęcia jako podstawy wyceny zasad określonych treścią § 36 ust. 2 pkt 2 (określenie wartości rynkowej nieruchomości jako iloczynu wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, tj. nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Pismem z dnia [...] r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do wezwania Wojewody [...] i wyjaśnił, że § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie mógł być zastosowany w procesie wyceny, z uwagi na: brak nieruchomości podobnych wśród transakcji gruntami zajętymi pod drogi, brak spełnienia przez "transakcje drogami" założeń definicji wartości rynkowej, konieczność stosowania "zasady korzyści" opisanej w art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ l instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy tak, że ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Ponadto podkreślił, iż przyjęty przez Starostę [...] jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] r. zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem Wojewody wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony, a sporządzona opinia zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości. W ocenie organu II instancji zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do argumentów Prezydenta Miasta [...] związanych z wykazaniem istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, Wojewoda przyznał w tej materii słuszność wyjaśnieniom rzeczoznawcy majątkowego, iż transakcje które mogą być brane pod uwagę winny spełniać założenia definicji wartości rynkowej. Zgodnie, bowiem z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkowa nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W przedmiotowej sprawie transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Strony działały w sytuacji przymusowej, tj. osoba sprzedająca musi zbyć swój grunt na określony cel, nabywca jest ściśle określony, nie ma swobodnego wyboru nabywcy, czyli ma przymus sprzedaży określonemu nabywcy. Transakcje kupna - sprzedaży odbywają się niecałkowicie dobrowolnie, gdyż w razie odmowy sprzedaży następuje proces wywłaszczenia, nieruchomości sprzedawane nie były eksponowane na rynku nieruchomości, a ceny na tym rynku nie ukształtowały się w trybie negocjacji, a zostały ustalone przez wycenę rzeczoznawcy majątkowego. Organ odwoławczy ustosunkowując się do aktów notarialnych załączonych do odwołania podzielił pogląd zaprezentowany przez rzeczoznawcę majątkowego, że cechy działek zakupionych przez gminę a przeznaczonych pod drogi nie spełniały warunków podobieństwa i nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność i nieporównywalność. Akt notarialny z dnia [...] r. Rep. [...] (zał. nr 1) z przyczyn obiektywnych nie mógł zostać uwzględniony w sporządzonym przez W. K. operacie szacunkowym, gdyż został zawarty po dniu sporządzenia operatu szacunkowego, tj. po [...] r. Natomiast akty notarialne z dnia [...] r. i z dnia [...] r. nie mogły zostać wzięte pod uwagę, ze względu na treść art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkową nieruchomości (ust. 1), przy określeniu której uwzględnia się w szczególności aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Z uwagi na gwałtowną zmianę cen transakcyjnych na rynku nieruchomości w okresie następującym po zawarciu tych aktów notarialnych nie mogły one być brane pod uwagę w rzetelnie sporządzanej wycenie. Rzeczoznawca zaznaczył, iż transakcje wykorzystywanie do sporządzania wyceny powinny obejmować okres nie dłuższy niż dwa lata. Pozostałe akty notarialne załączone do odwołania nie mogą zostać przyjęte jako podstawa wyceny, gdyż są nieporównywalne pod względem sytuacji prawnej i faktycznej. Wojewoda podkreślił także, że zgodnie z określoną w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą korzyści, wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeśli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Wyjaśnił, że "aktualny sposób użytkowania" zakłada wykorzystanie nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub zgodnie ze sposobem jej użytkowania przed przeniesieniem własności na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, "alternatywny" natomiast jest związany z celem wywłaszczenia, funkcją jaką będzie pełniła lub pełni nieruchomość po wywłaszczeniu. Wycena nieruchomości wywłaszczonych na cele drogowe, dokonywana w oparciu o alternatywny sposób użytkowania rzadko będzie bardziej korzystna dla osób pozbawionych prawa własności od wyceny dokonanej w oparciu o "aktualny sposób użytkowania". Stąd zasadne jest odwołanie się do określenia wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne do rozwiązania zawartego w § 36 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 i art. 134 u.g.n., czyli zasadą korzyści. W skardze do Sądu Prezydent Miasta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając naruszenie przepisów: a) prawa materialnego: — art. 134, art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, — § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez jego nie zastosowanie, b) prawa procesowego art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa. Niezrozumiała dla skarżącego jest ocena przedłożonych dokumentów i potraktowanie ich wyłącznie jako nieruchomości porównawczych tym bardziej, że w dotychczas rozpatrywanych sprawach organ uznawał przedłożone dowody i na ich podstawie uznawał zasadność przedstawionych zarzutów oraz udowodnienie faktów. Zdaniem strony skarżącej położenie akcentu na ocenę przedstawionych umów sprzedaży jako transakcji porównawczych spowodowało pominięcie zasadniczego problemu, jakim była ocena przesłanek uzasadniających zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 2 wskazanego rozporządzenia. Sporna kwestia dotycząca istnienia rynku nieruchomości nie została w przedmiotowej sprawie wyjaśniona przez organ odwoławczy. Zdaniem strony skarżącej, za niezgodne z prawem należy również uznać, bezkrytyczne przyjęcie przez organ stanowiska rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji. Nie do przyjęcia jest również stanowisko organu odwoławczego, że kupowane przez Miasto [...] nieruchomości nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny ze względu na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz niespełnienie zasadniczych warunków porównywalności. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się uznając, że nieruchomościami podobnymi do zajętej pod drogę publiczną, są nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem skarżącego, również za niezgodne z prawem należy uznać, bezkrytyczne przyjęcie przez organ stanowiska rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji. Podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających pozwoliłoby organowi orzekającemu na ustalenie, że w 2007 r. Miasto [...] zawarło 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008 r. - 27 umów, a w 2009 r. zawarto już 17 takich transakcji. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda podkreślił, że do oceny wartości nieruchomości przejętych pod drogi nie przyjmuje się wprost cen rynkowych działek budowlanych, ale zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu wśród gruntów przyległych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma analiza art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej zwaną ustawą reformującą). Art. 73 ust. 1 stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie jest formą naprawienia szkody. W przypadkach określonych w cytowanym przepisie stanowi ono rekompensatę za utratę własności ale nie jest już rekompensatą za uprzednie ograniczenie byłego właściciela w swobodzie dysponowania gruntem. Oznacza to, że określając zakres szkody ustawodawca nie obejmuje kumulacji zdarzeń prawnych polegających na ograniczeniu swobody dysponowania nieruchomością i utraty własności nieruchomości, ograniczając odpowiedzialność do faktu utraty własności. Ma to decydujące znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania, gdyż punktem odniesienia nie będzie wartość nieruchomości wolna od jakichkolwiek obciążeń, lecz nieruchomość ograniczona prawem władania nią przez określone podmioty. Wprawdzie wypłata odszkodowania jako forma naprawienia szkody ma zapewnić całkowitą kompensatę doznanego uszczerbku ale jednocześnie nie można dopuścić do nieuzasadnionego wzbogacenia się poszkodowanego, jeśli z woli ustawodawcy zakres szkody został ograniczony. Ustawodawca łączy obowiązek wypłaty odszkodowania z utratą z mocy prawa własności gruntów zajętych pod drogi publiczne i pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Warunkiem przyznania odszkodowania jest pozbawienie własności gruntu, który był już zajęty pod drogi publiczne i pozostawał we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W tym duchu wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 20 lipca 2004 r., SK 11/02), wskazując, iż z treści art. 73 ust. 4 i 5 ustawy reformującej wynika, że tworzy on unormowania, w świetle których odszkodowanie jest tylko rekompensatą za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, przy czym nie jest ono świadczeniem ekwiwalentnym, tj. odszkodowaniem pełnym. Ograniczenie to wynika z zakresu odpowiedzialności, odsunięcia w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, krótkiego okresu dochodzenia roszczenia, braku określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenia z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. Ustawa reformująca administrację jest próbą uporządkowania stosunków własnościowych nieuregulowanych przez wiele lat, uregulowaniem stanu prawnego dróg, a właściwie zmierza do uzgodnienia stanu prawnego ze stanem faktycznym. Przepisy ustawy dotyczą specyficznych nieruchomości, jakimi są grunty wykorzystane pod drogi publiczne co wymaga zastosowania rozwiązań odbiegających od reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (por. uzasadnienia wyroków TK z 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A, Zb. Urz. 2004, nr 7, poz. 66). Wydaje się, że ratio legis art. 73 ustawy tkwi w tym, że roszczenia za zdarzenia powstałe przed przejęciem własności mogłoby sparaliżować proces wypłaty odszkodowań z uwagi na zróżnicowane stany faktyczne, zaszłości historyczne, kłopoty z ustaleniem czy były wypłacone uprzednio jakiekolwiek rekompensaty z tytułu pozbawienia prawa władania nieruchomości zajętych pod drogi i konieczność ich uwzględnienia przy ustaleniu wysokości odszkodowań. Wymienione więc okoliczności mogły lec u podstaw rozwiązania normatywnego zawartego w art. 73 ustawy reformującej. Zgodnie z ust. 4 i 5 art. 73 ustawy reformującej odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - to jest według reguł określonych w dziale III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - zwanej w dalszej części u.g.n.) - przy czym podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (tj. 29 października 1998 r.), bez uwzględniania wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Na mocy art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wynika to z art. 150 ust. pkt 1 u.g.n.: "W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej". Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Stosownie do art. 154 ust. 4 ustawy rolą rzeczoznawcy jest wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju, położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego art. 156 ust. 1 ustawy). Sposób określania wartości nieruchomości dla różnych celów, w tym nieruchomości zajętych pod drogi został na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 2 określony w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W § 36 rozporządzenia określano zasady ustalania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z § 36 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen transakcyjnych wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m kw. gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Wyraźnie należy podkreślić, że rezygnacja ze stosowania reguły określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia możliwa jest tylko w przypadku braku cen transakcyjnych, w przeciwnym razie nie ma żadnych podstaw do odstąpienia od zasady wyceny z ust. 1 § 36 rozporządzenia. Jest to uzasadnione przede wszystkim wynikającym z art. 73 ustawy reformującej ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności a nie wcześniejszego pozbawienia prawa władania. Operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy reformującej, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy powołana do sporządzenia operatu szacunkowego podała, że na przedmiotowym terenie brak jest transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Jak już wyżej wskazano, przepis ten stosuje się w razie braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wprawdzie w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, jednakże, rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny nie wskazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycena jest wadliwa, w szczególności w kontekście bezspornego pomiędzy stronami faktu, że na terenie Gminy Miasta [...] na przestrzeni ostatnich dwóch lat wielokrotnie dochodziło do cywilnoprawnych umów sprzedaży gruntów zajętych pod drogi. W decyzji organu l instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia to tej okoliczności, co - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w postępowaniu odwoławczym, w opinii uzupełniającej rzeczoznawca majątkowy wskazała, że takie transakcje na terenie miasta były dokonywane, jednakże rynek nieruchomości drogowych nie jest rynkiem wolnym, co powoduje, że ceny gruntów zajętych pod drogi nie odzwierciedlają wartości rynkowej nieruchomości zdefiniowanej w art. 151 ust.1 ugn. Przyjęcie takiej oceny charakteru cen wskazywanych przez strony umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. W tym wypadku nie dość, że biegła dokonuje oceny, do której nie jest uprawniona, to jeszcze interpretacja taka stałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system prawny jest spójny, logiczny i zupełny. W świetle powyższych rozważań uprawnionym wydaje się pogląd, że wobec istnienia na terenie Gminy [...] transakcji obejmujących grunty zajęte pod drogi publiczne, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy tego sektora rynku nieruchomości w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust 1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Powtórzyć należy, że taka interpretacja § 36 rozporządzenia uzasadniona jest przede wszystkim wynikającym z art. 73 ustawy reformującej ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności, a nie za wcześniejsze pozbawienie właściciela gruntu prawa władania. Przyjmując do określania wartości wycenianej działki grunty wolne od jakichkolwiek obciążeń dochodzi do rozszerzenia odpowiedzialności poza granice zakreślone w art. 73 ustawy reformującej i objęcia zakresem odszkodowania również tych zdarzeń prawnych, które zaistniały przed uwłaszczeniem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie art.73 ust. 1 ustawy. Zatem mając na względzie zasadę racjonalności ustawodawcy należy uznać, iż gdyby podobną możliwość dopuszczał, to zawarłby w tym zakresie stosowny zapis ustawowy. Natomiast brak takiego przepisu przemawia za uznaniem, iż rozszerzenie tej odpowiedzialności nie jest dopuszczalne, a działania wykraczające poza normę określoną w cytowanym przepisie byłyby działaniami contra legem. Nie ma żadnych wątpliwości, że operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do analizy jedynie tych aktów notarialnych, które strona skarżąca przedłożyła jako przykładowe dowody istnienia rynku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Taki kierunek rozumowania nie zasługuje na aprobatę. Postępowanie administracyjne nie ma charakteru kontradyktoryjnego, a stanowisko organu idzie właśnie w tym kierunku, łamiąc obowiązujące reguły postępowania. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzą do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności należy zgromadzić dowody, na podstawie których dojdzie do ustalenia wysokości odszkodowania w sposób zgodny z przedstawioną powyżej interpretacją przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 plik 1 lit. a i c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.