II SA/Bd 563/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustalił na wniosek R. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej nr [...] - obręb[...], położonej w miejscowości[...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż dla terenu objętego inwestycją gmina [...] nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano, że przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analizując wniosek oraz ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...], uchwalonego Uchwałą nr XXIV/143/2001 Rady Gminy w [...] z dnia 30 czerwca 2001 r. Burmistrz Gminy [...] stwierdził w dniu [...]r., że nie zachodzi okoliczność dotycząca obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej inwestycji. Uwagi na regulację zawartą w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, a uwagi na art. 53 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy wymagane jest uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi graniczącej z inwestycją. W odwołaniu od powyższej decyzji I. B. wskazała, iż R. L. na działce [...] urządził zajezdnię autobusową dla 8 - 10 pojazdów, a autobusy są tam parkowane, myte i naprawiane. W ocenie odwołującej zachodzi słuszne podejrzenie, że projektowany obiekt będzie służył za warsztat naprawy autobusów, gdyż w miejscu projektowanej lokalizacji jest już wykonany kanał, na którym są już naprawiane samochody. Odwołująca się oświadczyła, że całość działki została wyłożona kostką, a wody odpadowe są odprowadzane między innymi na działkę odwołującej, a także na drogę dojazdową do posesji. I. B. dodatkowo zwróciła uwagę, iż działka jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż hałaśliwe próby naprawienia silników autobusowych, rozruch silników w nocy i wczesną poranną porą, a także mycie silników stanowi zanieczyszczenie dla okien budynków mieszkalnych, a także zanieczyszczenie drzewek iglastych przez spaliny. Powyższe okoliczności sprawiły, iż odwołująca sprzeciwiła się budowie opisanego obiektu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, zwracającego uwagę na treść przepisu art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2, § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), analiza treści decyzji Wójta Gminy [...] prowadzi do wniosku, iż została ona wydana zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami prawa i zawiera wszelkie niezbędne elementy (w tym załącznik tekstowy i graficzny). Wskazano ponadto, że Wójt Gminy [...] w zaskarżonej decyzji wskazał, jaka ma być powierzchnia zabudowy projektowanego budynku oraz intensywność zabudowy. Dodatkowo organ I instancji nałożył na wnioskodawcę szereg obowiązków, w tym obowiązek zapewnienia nieograniczania dotychczasowych funkcji zagospodarowania terenu występujących na działkach sąsiednich. W świetle powyższych okoliczności podnoszone przez odwołującą się zarzuty są zdaniem organu odwoławczego przedwczesne i na tym etapie nieuzasadnione ze względu na fakt, iż mogą być podnoszone w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę lub w sytuacji wykorzystywania budynku gospodarczego przez inwestora niezgodnie z przeznaczeniem. W skardze do sądu I. B. podniosła, że zaskarżona decyzja narusza słuszny interes mieszkańców, zmuszając ich do znoszenia zakłóceń w ich miejscu zamieszkania tj. hałasu, zwiększonego natężenia ruchu pojazdów autobusowych i ciężarowych, a co się z tym wiąże - zmniejszeniu wartości ich nieruchomości. Oprócz argumentacji zawartej już w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sporny obszar stanowi osiedle domów jednorodzinnych, a skarżąca oraz inni mieszkańcy kupowali działki i budowali tam domy z myślą o spokojnym zamieszkiwaniu. Wskazała na uciążliwości wynikające z prowadzonej przez R. L. działalności gospodarczej, który zmierza w swojej działalności do korzyści finansowych kosztem innych mieszkańców osiedla. Skarżąca zwróciła uwagę, że zarówno ona jak i pozostali mieszkańcy poniosą także straty wymierne finansowo, ponieważ usytuowanie takiej działalności na osiedlu typowo mieszkaniowym spowoduje drastyczny spadek wartości działek i domów tam się znajdujących, a organ wydający decyzję nie wziął pod uwagę tych wszystkich okoliczności i pominął słuszny interes mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wnika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia posŧępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jego podjęcia. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa inwestycja nie jest objęta ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania, w związku z czym orzekające w sprawie organy obu instancji słusznie uznały, że wniosek strony winien być objęty regulacją przepisu art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Stanowi on bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86. wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, Wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzależnione jest jednak od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych l leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wobec zarzutów skargi zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy odgrywa regulacja przewidziana przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, poprzez który ustawodawca wprowadził konieczność spełniania przez wnioskodawcę kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa. Chodzi bowiem o to, by projektowany obiekt pod względem funkcjonalnym nie odbiegał od funkcji już istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, przy czym szczegółowe zasady dotyczące ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, wyznacza się wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy. Przeprowadzona w ten sposób analiza, składająca się z części tekstowej i graficznej, zgodnie z § 9 cyt. rozporządzenia stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z załączników do decyzji organu l instancji, organ ten dokonał -zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy - na wytyczonym terenie analizy zabudowy znajdujących się na nim działek, a wyniki analizy znalazły odzwierciedlenie w sentencji tejże decyzji, precyzującym odpowiednio warunki nowej zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że kontynuację funkcji zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, należy rozumieć szeroko, bowiem wykładania systemowa uzasadnia rozstrzyganie wątpliwości na rzecz właściciela czy inwestora, by mogła być przestrzegana zasada wolności zabudowy terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przyjęcie szerokiej interpretacji pojęcia "kontynuacji funkcji" uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego, dopuszcza na danym obszarze budowę obiektów o funkcji, która nie jest tożsama z funkcją dotychczasowych budynków, lecz ma stanowić jej uzupełnienie. Funkcja dodatkowa może być wprowadzona wyłącznie w sytuacji, gdy ma ona służyć obsłudze funkcji podstawowej; nie tylko rodzaj tej funkcji, ale i sposób jej wprowadzenia musi być zatem podporządkowany funkcji podstawowej. W kontekście powyższych rozważań nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, że planowany budynek gospodarczy jest niczym innym jak budynkiem usługowym, bowiem występuje zasadnicza różnica pomiędzy tymi obiektami budowlanymi. Stosownie do § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm) przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Z zebranych w aktach materiałów tej sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż planowana inwestycja nie dotyczy lokalizacji budynku usługowego służącego prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie naprawy autobusów, lecz budynku gospodarczego, a więc służącego do obsługi budynku mieszkalnego. Nie znajduje uzasadnienia także podnoszony zarzut w przedmiocie braku przeprowadzenia postępowania w zakresie ewentualnych uciążliwości planowanej inwestycji dla okolicznych nieruchomości. Niewątpliwie każda budowa i użytkowanie wybudowanych obiektów nie pozostaje bez wpływu na otoczenie. Obawa, że inwestor nie sprosta wymogom ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich nie może prowadzić do odmowy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Te okoliczności nie mogą być jednak przedmiotem szczegółowych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym ewentualne negatywne oddziaływanie przyszłego obiektu na otoczenie mieści się w pojęciu ochrony interesu osób trzecich, zaś ochrona ta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak, jak w kolejnym postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wytycza bowiem jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego i organ wydający pozwolenie na budowę. Ustalenia decyzji organu l instancji w zakresie ochrony interesu osób trzecich w powyższym kontekście uznać należy za wystarczające tym bardziej, skoro weźmie się pod uwagę, że obiekt tego rodzaju i tej wielkości jak projektowany, co do zasady nie stwarzają dla otoczenia przekraczających normy uciążliwości w postaci hałasu, czy też zanieczyszczeń powietrza. W tym stanie rzeczy dokonana przez organ odwoławczy ocena, prowadząca do uznania, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest zgodna z obowiązującym prawem i dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, ppz. 1270 ze zm.).