II SA/Bd 563/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. S. kwotę [...](pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2016 r. SKO-4212/34/2016, którą, na podstawie art. 138 § 2 w związku art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), w całości uchylona została decyzja Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części garażowej budynku mieszkalnego na warsztat naprawy samochodów (naprawa i wymiana szyb samochodowych) na działce o nr ewid. [...], położonej w m. K., obręb geodezyjny Z., gm. C., i sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W toku prowadzonego postępowania Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku A. P, decyzjami z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] , z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], odmawiał za każdym razem ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części garażowej budynku mieszkalnego na warsztat naprawy samochodów (naprawa i wymiana szyb samochodowych) na działce o nr ewid. [...] położonej w m. K., obręb geodezyjny Z., gm. C. W uzasadnieniu decyzji wskazywano, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w analizowanym obszarze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiednio decyzjami z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] oraz z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], za każdym razem uchylało wydane orzeczenia i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wójt Gminy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części garażowej budynku mieszkalnego na warsztat naprawy samochodów (naprawa i wymiana szyb samochodowych). Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na brak kontynuacji funkcji występującej w sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz sprzeczność z istniejącą funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odwołanie od tej decyzji zostało złożone przez inwestora, A. P., który podkreślił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w lipcu 2014 r. i od dwóch lat organ pierwszej instancji wydaje decyzje, które są uchylane przez SKO. W ocenie odwołującego się, nadal nie dokonano dodatkowych ustaleń pozwalających na ocenę przyczyn odmowy oraz nie wykazano sprzeczności planowanej inwestycji z zabudową istniejącą w jej sąsiedztwie. Wójt Gminy, bez jakichkolwiek dowodów uznał, że inwestycja może zakłócać korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Przy czym, zdaniem odwołującego się, w analizie nie wykazano w żaden sposób, na czym miałoby polegać to zakłócanie. Odnośnie wzmożonego ruchu samochodów, skarżący stwierdził, na podstawie obserwacji, że do sąsiednich nieruchomości przyjeżdża podobna ilość pojazdów. Podkreślił, że planowana działalność ma polegać jedynie na naprawie i ewentualnej wymianie szyb samochodowych i będzie wykonywana wewnątrz budynku, bez typowych dla warsztatu maszyn, narzędzi, szlifierek, hałasu, bez używania lakierów, farb itp. Prace ma zamiar wykonywać samodzielnie bez zatrudniania innych pracowników. Będzie to zatem nieuciążliwa dla środowiska działalność. Zauważył, że jego rodzina wewnątrz domu nie słyszy jego działalności. Zdaniem odwołującego, zaskarżona aktualnie decyzja nie posiada analizy w formie tekstowej. Autor odwołania wniósł także o wyłączenie Wójta Gminy od udziału w sprawie z uwagi na jego znajomość z sąsiadem skarżącego, co wskazuje, że zachodzą wątpliwości, co do bezstronności Wójta. Zaskarżona decyzja została następnie sprostowana z urzędu przez Wójta Gminy postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], poprzez zastąpienie w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy daty [...].01.2015 datą [...].01.2016. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania stwierdziło, że Wójt Gminy w żaden sposób nie wykazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z zabudową występującą w jego sąsiedztwie. W zaskarżonej decyzji nie uwzględniono słusznego interesu inwestora, polegającego na wolności zabudowy. Organ odwoławczy, przekazując sprawę powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Kolegium, nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, tj. ustalającej warunki zabudowy, gdyż wymagałoby to najpierw opracowania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a następnie przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma więc istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto strony postępowania, poza inwestorem, zostałyby pozbawione możliwości zaskarżenia postanowień wydawanych w trybie art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy dopiero w drugiej instancji zażalenie nie przysługiwałoby z uwagi na brak możliwości wniesienia odwołania. K. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa w zw. z art. 140 kpa, przez brak sporządzenia adekwatnego do treści wskazanego przepisu uzasadnienia decyzji, w szczególności brak wskazania dowodów, na jakich oparł się organ i faktów, które uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia pełnej podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa, co uchybia również podstawowym dyrektywom prowadzenia postępowania administracyjnego znajdującym zastosowanie również w postępowaniu odwoławczym, tj. zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organu (art. 8 K.p.a.) i zasadzie wyjaśniania zasadności przesłanej (art. 11 K.p.a.), - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy w dacie orzekania przez organ drugiej instancji, mimo iż zgodnie z treścią wskazanych przepisów taki obowiązek ciążył na organie odwoławczym, ten natomiast przejął w całości stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji zaniechawszy jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia prawdy obiektywnej; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. i art. 140 K.p.a., przez brak zapewnienia skarżącemu przez organ drugiej instancji możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do przeprowadzonych w sprawie dowodów oraz przedstawienia końcowego stanowiska w sprawie; - naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie kryterium "intensywności wykorzystania terenu" oraz kryteriów związanych z uciążliwością inwestycji (uwzględnionych przez organ pierwszej instancji), o którym mowa w przywołanym przepisie, przy jednoczesnym nieuprawnionym sprowadzeniu zastrzeżeń formułowanych przez strony postępowania administracyjnego wyłącznie do "subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji". Na podstawie przedstawionych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego i nosi cechy dowolności. Naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dokonał własnych ustaleń, zaś treść sporządzonego uzasadnienia nie pozwala na stwierdzenie, które okoliczności faktyczne organ odwoławczy uznał za udowodnione, którym dowodom przyznał walor wiarygodności, a którym tej wiarygodności odmówił i z jakiej przyczyny. Organ drugiej instancji odwołał się wyłącznie do "słusznego interesu inwestora polegającego na wolności zabudowy", pomijając uwzględnione przez organ pierwszej instancji okoliczności związane z intensywnością wykorzystania terenu i związaną z tym uciążliwością planowanej inwestycji ocenianą z zachowaniem kryteriów ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, tj. kryteriów wskazanych w art. 54 pkt 2 lit. b i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego, SKO nie wskazało, jakie konkretnie dowody zostały pominięte przez organ pierwszej instancji. Poza tym organ drugiej instancji nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 5, SKO wskazuje, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie kryterium "dobrego sąsiedztwa". Wniosek ten jest nieuprawniony w takim zakresie, w jakim SKO wyklucza z zakresu oceny wymogi związane z zachowaniem słusznego interesu osób trzecich oraz wymogi związane z ochroną środowiska i zdrowia ludzi. Oprócz tego, planowana inwestycja położona jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków [...]. (§ 1 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z j dnia 27 października 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, Dz. U. Nr 128, poz. 1226) oraz znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego. Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie dla oceny planowanej inwestycji przy uwzględnieniu ustawowych kryteriów "intensywności wykorzystania terenu", "słusznego interesu osób trzecich" oraz "ochrony środowiska i zdrowia ludzi". W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd stwierdził, że wydana ona została z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa procesowego, w związku z czym, wniesioną skargę uznać należało za zasadną. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja wydana w oparciu o powyższy przepis, nie zawiera ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia. Ocena jej legalności sprowadza się do skontrolowania przesłanek w oparciu, o które organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną. Przede wszystkim należy rozważyć, czy organ odwoławczy zastosował zasadę dwuinstancyjności postępowania a więc ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę zakończoną decyzją organu pierwszej instancji, z tym zastrzeżeniem, że rozstrzyga w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu orzekania. Dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby wydanie przez SKO decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z całą pewnością nie można wniosku o spełnieniu przesłanek z art. 138 § 2 kpa wyprowadzić z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, którego lektura dowodzi, że organ odwoławczy w ogóle nie przeprowadził rozpoznania sprawy od początku. W ocenie Sądu, organ I instancji poczynił szereg ustaleń faktycznych, które zostały zawarte w decyzji oraz w załącznikach tekstowym i graficznym z prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym. Dokumentom tym towarzyszą w aktach sprawy dowody, które potwierdzają informacje zawarte w treści załączników. Wypis z rejestru gruntów nieruchomości uwzględnionych w wyznaczonym obszarze analizowanym, dokumentacja fotograficzna, wypisy z kartoteki budynków dowodzą, że wszystkie obiekty wchodzące w zakres obszaru analizowanego są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W nielicznych obiektach zarejestrowana jest jedynie działalność usługowa o charakterze nieuciążliwym. Dodać również należy, że prowadzenie wykazanych w obszarze analizowanym działalności gospodarczych nie pociągnęło za sobą konieczności zmiany przeznaczenia użytkowania obiektu budowlanego w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W załączniku nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji w tabeli w stosunku do działek nr [...] i [...] wyraźnie stwierdził, że nie występuje na tym terenie zabudowa usługowa. W budynkach zarejestrowana działalność stanowi jedynie adres rejestracji firmy. Usługi natomiast wykonywane są poza terenem. Żadna z zarejestrowanych usługowych działalności nie powoduje konieczności zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych w danym miejscu. Organ I instancji wskazał również, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane na terenie wyznaczonego obszaru Natura 2000 pn. Bory [...] , a działka leży na terenie Parku Krajobrazowego. Ponadto decyzja organu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), jak: obszar objęty analizą, funkcja terenu, wielkość powierzchni zabudowy, linie zabudowy, maksymalna szerokość elewacji frontowej, maksymalna powierzchnia zabudowy geometria dachu. Elementy te pomimo, że zawierają wiadomości poddane analizie przez organ I instancji, nie zostały w ogóle ocenione przez organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło analizy wyznaczonego obszaru analizowanego, który, w ocenie Sądu, został wyznaczony prawidłowo i nie zawiera terenu przeznaczonego po działalność usługową. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, organ I instancji dokonał merytorycznej oceny w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uzasadnienie tej decyzji jest zgodne z analizą obszaru w załącznikach tekstowym i graficznym (k- 189 i k 188 akt administracyjnych sprawy). Organ I instancji, opierając się na powyżej wymienionych dowodach stwierdził , że jest co prawda na dwóch działkach zarejestrowana działalność gospodarcza, ale nigdzie nie występuje zabudowa usługowa. Wobec powyższego, stanowisko organu II instancji dowodzi, że tak naprawdę organ ten naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Nie był on bowiem zwolniony od ponownego, merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. W ocenianej sprawie materiał dowodowy był zebrany i powinien zostać przez Kolegium oceniony. Oprócz tego organ odwoławczy całkowicie pominął wniosek odwołującego o wyłączenie wójta gminy od prowadzenia sprawy. Faktem jest, że podanie w przedmiocie wyłączenia wójta zostało złożone na etapie postępowania odwoławczego. Przesłanka wyłączenia pracownika, czy organu stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Z art. 145 § 1 pkt 3 kpa wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Wobec powyższego, w ramach postępowania zwykłego organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać wniosek o wyłączenie wójta od dalszego prowadzenia sprawy celem oceny czy nie doszło do wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu. Odnosząc się do kwestii wyłączenia pracownika organu należy wskazać, że zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a., w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. stanowi kwestię, która wynikła w toku postępowania odwoławczego, zatem właściwą formą procesową jej rozstrzygnięcia jest forma postanowienia. Faktyczne odsunięcie pracownika od wykonywania dalszych czynności w sprawie nie jest równoznaczne z jego wyłączeniem, z uwagi na uprawdopodobnienie zaistnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności danego pracownika. Wobec stwierdzonych przez Sąd uchybień, skarga zawiera uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa w zw. z art. 140 kpa, przez brak sporządzenia adekwatnego do treści wskazanego przepisu uzasadnienia decyzji. Również zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Organ ponownie rozpoznając sprawę, dokładnie przeanalizuje materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, a w szczególności dokona ponownej analizy zabudowy ujętej w granicach obszaru analizowanego, mając na uwadze zawarty w niej charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, organ może posiłkować się kierunkami zagospodarowania wyznaczonymi przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy mając jednak na uwadze, że ustalenia zawarte w tym akcie nie są wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.