II SA/Bd 564/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia nienależnie pobranego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na rzecz adwokata M. G. – S., kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2007 r. (nr [...]), którą organ pierwszej instancji zmienił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2005 r. w części dotyczącej przyznania skarżącemu M.S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz uznał, iż kwoty wypłacone skarżącemu w okresie od [...] sierpnia 2006 r. do [...] października 2006 r. w łącznej wysokości [...] zł były nienależnie pobrane i zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranych kwot wraz z ustawowymi odsetkami. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Wójt Gminy D., w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, przyznał skarżącemu bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2006 r. podwyższył jego wysokość do [...] zł miesięcznie. W dniu [...] listopada 2006 r. Wójt wszczął postępowanie wyjaśniające w związku z prawdopodobieństwem, iż skarżący nabył z tytułu ukończenia 75 roku życia uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, z czym wiąże się brak prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W wyniku tegoż postępowania Wójt decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. zmienił swoją decyzję z dnia [...] września 2005 r. w części dotyczącej przyznania skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób że: – przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres od [...] września 2005 r. do [...] lipca 2006 r. oraz odmówił przyznania tegoż zasiłku za okres od [...] sierpnia 2006 r.; – uznał, iż kwoty wypłacone skarżącemu w okresie od [...] sierpnia 2006 r. do [...] października 2006 r. w łącznej wysokości [...] zł były nienależnie pobrane; – zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranych kwot wraz z ustawowymi odsetkami. Wskutek odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. (nr [...]) uchyliło decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, wskazując, iż Wójt błędnie rozstrzygnął sprawę w trybie wznowienia postępowania, zamiast skorzystać z trybu określonego w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992; z późn. zm.; zwanej "u.ś.r."). Po ponownym wszczęciu postępowania Wójt w dniu [...] kwietnia 2007 r. wydał wskazaną na wstępie decyzję nr [...], którą zmienił swoją decyzję z dnia [...] września 2005 r. w części dotyczącej przyznania skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób że: – przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres od [...] września 2005 r. do [...] lipca 2006 r. oraz odmówił przyznania tegoż zasiłku za okres od [...] sierpnia 2006 r.; – uznał, iż kwoty wypłacone skarżącemu w okresie od [...] sierpnia 2006 r. do [...] października 2006 r. w łącznej wysokości [...] zł były nienależnie pobrane; – zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranych kwot wraz z ustawowymi odsetkami. Podstawą decyzji Wójta było ustalenie, iż skarżący od [...] sierpnia 2006 r. nabył uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 lat życia. Wskutek tego stosownie do art. 16 ust. 6 u.ś.r. zaszła okoliczność uzasadniająca zmianę decyzji ostatecznej o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Jednocześnie, na skutek niepowiadomienia organu o wymienionym fakcie, pomimo iż strona był pouczona o konieczności takiego powiadomienia – doszło do pobrania przez stronę świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Odwołując się od tej decyzji skarżący podniósł, że jest ona niezgodna z prawem, gdyż nie zakończyło się jeszcze postępowanie przed sądem w związku z poprzednio wydaną decyzją o takiej samej treści jak obecna. Zaprzeczył ponadto, jakoby informowano go, jakie są przesłanki otrzymania zasiłku, w szczególności zwracając uwagę, iż "druk wstępny podpisuje się nie czytając". W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] kwietnia 2007 r. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, iż skoro skarżący od [...] sierpnia 2006 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny do emerytury z tytułu ukończenia 75 roku życia, to stosownie do art. 16 ust. 6 u.ś.r. nie przysługuje mu zasiłek pielęgnacyjny, co z kolei jest podstawą zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, zgodnie z art. 32 u.ś.r. Ponadto Kolegium, rozważając sprawę w świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. ustaliło, iż zarówno wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jak też decyzja o przyznaniu tegoż zasiłku zawierały pouczenie o negatywnych przesłankach wyłączających prawo do zasiłku. Skarżący, pomimo prawidłowego pouczenia, nie wywiązał się z obowiązku powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w związku z czym pobrał nienależnie zasiłek pielęgnacyjny w okresie od [...] sierpnia 2006 r. do [...] października 2006 r. W tym stanie rzeczy zasadne było zobowiązanie go do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami (art. 30 ust. 1 i 8 u.ś.r.). W skardze skarżący zarzucił, iż decyzja Kolegium nr [...] (z dnia [...] maja 2007 r.) oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane po raz drugi w tej samej sprawie, w której co do poprzednio wydanych decyzji nie została jeszcze rozpatrzona skarga złożona do sądu administracyjnego (sygn. akt II SA/Bd 319/07). Ponadto zarzucił, iż organ pierwszej instancji z urzędu miał wiedzę o ukończeniu przez niego 75 roku życia, gdyż dla wydania decyzji o podwyższeniu zasiłku (która zapadła cztery dni po tym fakcie) musiał zapoznać się z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazuje skarżący. Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, bada zgodność z prawem podejmowanych przez organy decyzji uwzględniając stan prawny i faktyczny istniejący w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. W momencie wydania decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2007 r. nadal pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Kolegium z dnia [...] lutego 2007 r., uchylająca poprzednie rozstrzygnięcie merytoryczne organu pierwszej instancji i umarzająca postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku oraz uznania świadczenia pobranego w okresie od [...] sierpnia 2006 r. do [...] października 2006 r. za pobrane nienależnie. Przyznaje to pośrednio w skardze sam skarżący wskazując, iż skarga na poprzednią decyzję Kolegium nie została rozpatrzona. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwana "k.p.a.") – decyzja ostateczna wiąże organ do momentu stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia w drodze zastosowania procedur przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych, a więc także w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej "p.p.s.a."). W konsekwencji nie można uznać, iż Wójt w dniu [...] kwietnia 2007 r. oraz Kolegium w dniu [...] maja 2007 r. orzekało po raz wtóry w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Poprzednie rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie zostało bowiem ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, a samo postępowanie – umorzone. Jak wynika z akt sprawy - do momentu podjęcia zaskarżonych decyzji ten stan prawny nie uległ zmianie. Na marginesie należy jedynie wskazać na znany stronom oraz Sądowi z urzędu fakt umorzenia postępowania w sprawie II SA/Bd 319/07 wskutek cofnięcia skargi (postanowienie tutejszego Sądu z dnia 26 września 2007 r.). Uznając niezasadność powyższego zarzutu skarżącego należy jednocześnie podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest z urzędu, tj. niezależnie od żądań oraz zarzutów podniesionych w skardze, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa dostrzeżone w toku kontroli legalności decyzji, w tym również przepisów, które powinny były znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Stosownie do art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest jednak uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane (art. 32 ust. 1 u.ś.r.). Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 331/2005, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 187405). Zdaniem Sądu, ze względu na wyżej wskazaną zasadę trwałości decyzji administracyjnych należy uznać, iż uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której świadczenie zostało przyznane, dokonuje się dopiero w momencie, kiedy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie staje się decyzją ostateczną. Nie można zatem, tak jak to uczyniły organy w przedmiotowej sprawie, w jednej decyzji dokonać zarówno zmiany decyzji przyznającej świadczenie jak i uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Oznaczałoby by to bowiem, że w momencie orzekania o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nadal pozostaje w obrocie prawnym decyzja przyznająca świadczenie. W dalszym postępowaniu organy powinny zatem rozdzielić kwestię orzekania w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu świadczenia od kwestii orzekania o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, uwzględniając konieczność uzyskania waloru ostateczności decyzji wydanej w pierwszej ze wskazanych kwestii. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.).