II SA/Bd 564/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N., działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512), § 13j rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz.187 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie z dnia 27 stycznia 2015 r. lub rozporządzenie) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku K. P. o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 50% i mniej niż 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich – odmówił przyznania pomocy finansowej. Organ wskazał, że powstałe szkody w uprawie pszenicy ozimej wyniosły mniej niż 50%, co skutkowało odmową przyznania płatności. Od wymienionej decyzji odwołanie złożył K. P. Zarzucił, że zostały przez organ błędnie zinterpretowane mające zastosowanie w sprawie przepisy. W ocenie strony pojęcie "dana uprawa" jest pojęciem znacznie bardziej szczegółowym niż "gatunek rośliny", np. dwie plantacje roślin tego samego gatunku prowadzone w inny sposób są innymi uprawami. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy o ARiMR, § 2 ust. 1 pkt 6, § 2 ust. 3 oraz § 13j ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie K. P. spowodowanych ujemnymi skutkami przezimowania wynika m.in., iż wysokość strat w przypadku uprawy pszenicy ozimej została oszacowana w następujący sposób: na powierzchni 9,16 ha straty wynoszą 50%, natomiast na powierzchni 9,00 ha straty wynoszą 30%. Wysokość szkód ogółem w gospodarstwie rolnym wyniosła 42,23% średniej rocznej produkcji z ostatnich 3 lat w okresie 5-letnim poprzedzającym rok wystąpienia szkody, z pominięciem roku o najniższej i najwyższej wielkości produkcji. Organ podał, odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego nieprawidłowego sposobu wyliczenia strat w uprawach, że przepis § 13j ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. jednoznacznie określa, że szkody w wysokości co najmniej 50% muszą dotyczyć danej uprawy występującej w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z tym przepisem, procentowego obliczenia strat w danej uprawie dokonuje się w odniesieniu do całej powierzchni danej uprawy w gospodarstwie rolnym. Ponadto, zgodnie z załącznikiem nr 1 do ww. rozporządzenia, który (zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia) stanowi wykaz działalności w zakresie rolnictwa, przetwórstwa produktów rolnych, przetwórstwa ryb, skorupiaków i mięczaków lub w zakresie rybactwa śródlądowego objętych pomocą, o której mowa w ust. 1 pkt 6, uprawa zbóż obejmuje uprawę zbóż, takich jak: pszenica, kukurydza, proso, sorgo, jęczmień, żyto, owies, pozostałe zboża, gdzie indziej niesklasyfikowane. Przepis nie upoważnia do klasyfikowania upraw prowadzonych na różnych polach, w różnych warunkach glebowych oraz z zastosowaniem różnych zabiegów agrotechnicznych, w tym różnych odmian tego samego gatunku, jako oddzielnych upraw. Skargę na ww. decyzję złożył K. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) § 13j rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia uprawy, skutkujące nieprawidłowym oszacowaniem wartości procentowej szkody; 2) art. 7, art. 77 oraz 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy przejawiające się zaniechaniem wezwania skarżącego do udzielenia informacji, jaką odmianę danego gatunku rośliny uprawia na obszarach zgłoszonych do protokołu oszacowania oraz jaką agrotechnikę stosuje na określonych areałach, zaniechaniem wyjaśnienia definicji uprawy w rozumieniu organu oraz odstąpieniem od wyjaśnienia przyczyn, dla których komisja sporządzająca protokół oszacowania szkód zakwalifikowała poszczególne odmiany tego samego gatunku zbóż jako odrębne uprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest prawidłowość ustalenia przez organy wielkości strat w uprawach, przy czym osią sporu jest definicja uprawy, o której mowa w § 13j rozporządzenia. Skarżący wskazał, że skoro w aktach prawnych brak jest definicji legalnej uprawy, należy temu wyrazowi przypisać takie znaczenie, jakie ma ono w języku potocznym. Zdaniem skarżącego, z powyższej definicji wynika, że Słownik Języka Polskiego w sposób ścisły wiąże uprawę w znaczeniu rzeczownikowym z konkretnym terenem, powierzchnią czy obszarem. Kierując się tą definicją uznać należy, że pola położone np. w różnych gminach czy w różnych lokalizacjach tej samej gminy, winny być traktowane jako odrębne uprawy wówczas, gdy na ich terenach stosowane są odmienne zabiegi od momentu zasiewu rośliny do momentu zbioru. A contrario zatem, jeżeli na danym terenie stosowane są tożsame metody siewu czy pielęgnacji, obszar ten uznać należy za jedną uprawę. W przedmiotowej sprawie zatem organ nieprawidłowo obliczył wartość szkody, w sposób nieuprawniony sumując obszary uprawne danego gatunku zboża jako podstawy do obliczenia wartości procentowej szkód. Zdaniem skarżącego, przez uprawę w rozumieniu § 13j cyt. rozporządzenia rozumieć należy wyodrębniony terytorialnie obszar podlegający określonym metodom przygotowania, siewu, zbioru czy pielęgnacji odrębnym od metod stosowanych na tym samym lub innych obszarach danego producenta rolnego, co wynika z odmiany uprawianego tam zboża. Jeżeli zatem na obszarze 9,00 ha skarżący uprawiał pszenicę ozimą w odmianie Dacanto, natomiast na innym polu o powierzchni 9,16 ha pszenicę ościstą (Euclide), nie można uznać, że obie te uprawy, różniące się sposobem ich prowadzenia, a nawet wyglądem, można zakwalifikować jako uprawę tego samego rodzaju, a areały, na których uprawiane są obie odmiany, sumować na potrzeby obliczania wartości procentowej strat. Stąd, szkody powstałe w danej uprawie winny być obliczane odrębnie dla każdego z areałów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczyła prawidłowości ustalenia przez organy procentowego wskaźnika powstałej w 2016 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego szkody, jaka wystąpiła w danej uprawie. W świetle bowiem § 13j ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., udzielenie przez Agencję w tymże roku pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, dotyczy producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70%, spowodowane m.in. wystąpieniem w 2016 r. ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które wystąpiło w gospodarstwie rolnym w dniu [...] stycznia 2016 r. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił K. P. przyznania pomocy finansowej w związku z niespełnieniem warunku wystąpienia szkody w danej uprawie na poziomie co najmniej 50%, co ustalono na podstawie załączonego do wniosku o udzielenie pomocy finansowej protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym beneficjenta. Wskazano w nim, że poziom szkód w uprawie pszenicy ozimej został ustalony na poziomie poniżej 50% strat. W ww. protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie właściwa komisja dokonała określenia utraconego plonu na 1 ha dla uprawy pszenicy ozimej w następujący sposób: na części powierzchni uprawy pszenicy ozimej o areale 9,16 ha straty w plonie oszacowano na poziomie 50%, natomiast na części powierzchni uprawy pszenicy ozimej o areale 9,00 ha straty oszacowano na poziomie 30%. Łączna powierzchnia uprawy pszenicy ozimej wynosiła 18,16 ha. Powierzchnia uprawy pszenicy ozimej, co do której powstały szkody spowodowane ujemnymi skutkami przezimowania, wynikająca z protokołu komisji, wyniosła 7,28 ha. Procentowy wskaźnik straty w uprawie pszenicy ozimej w gospodarstwie ww. wyniósł zatem 40,09%. Istotą sprawy jest zatem rozstrzygnięcie, jak należy rozumieć pojęcie "uprawa". W tej kwestii przede wszystkim należy zauważyć, że zarówno ustawa o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak również powołane powyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r., nie zawierają definicji "uprawy" rolnej, do której można by odnosić procentowy wskaźnik poniesionych strat. Odwołując się do potocznego rozumienia tego pojęcia, należy wskazać, że w Słowniku Języka Polskiego PWN "uprawa" definiowana jest jako: 1.«przygotowanie gleby pod zasiew lub sadzenie roślin» 2.«cykl zabiegów od zasiewu lub zasadzenia rośliny do momentu zbioru» 3.«rośliny uprawiane na jakimś terenie w celach użytkowych; też: teren uprawy tych roślin». Adekwatne do niniejszego sporu jest rozumienie uprawy ujęte w pkt 3 cytowanej definicji, aczkolwiek nadal należy uznawać je za niejednoznaczne – "jakiś teren" może bowiem oznaczać zarówno ściśle określony obszar – ciągły fragment powierzchni ziemi (wykorzystywany jako jedno pole uprawne), jak też teren gospodarstwa rolnego, czy też większy obszar (np. "teren gminy" czy "teren województwa"). Dążąc do ujednoznacznienia tego pojęcia organ słusznie zatem zauważa, że w treści § 13j rozporządzenia prawodawca wskazał na szkody, które powstały w "danych uprawach" w "gospodarstwach rolnych", co można odczytywać jako zamiar uznawania przez ustawodawcę terenu całego gospodarstwa jako terenu uprawy. Trzeba także wskazać na treść § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym Agencja udziela pomocy finansowej z przeznaczeniem na "wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych", w których wystąpiły szkody spowodowane przez m.in. ujemne skutki przezimowania (a więc w sytuacji wskazanej w §13j rozporządzenia). W tym przepisie prawodawca wskazał zatem, że celem regulowanej przez niego działalności Agencji jest wznowienie produkcji w "gospodarstwie rolnym", a nie na konkretnym polu uprawnym w obrębie tego gospodarstwa. Przy tak określonym celu prawodawcy istotne jest, jakie straty poniosło dane gospodarstwo jako całość, tj. jaką część produkcji w danym gospodarstwie utracono, a nie jakie straty powstały na danym fragmencie ziemi (polu uprawnym) wykorzystywanym w tym gospodarstwie. Zasadnie także organ w odpowiedzi na skargę zwraca uwagę na treść załącznika nr 1 do rozporządzenia. W załączniku tym zawarty jest wykaz działalności w zakresie m.in. rolnictwa, objętych pomocą, o której mowa m.in. w ww. § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W części A tego wykazu ("Rolnictwo i rybactwo"), w punkcie I ("Uprawy rolne inne niż wieloletnie") w punkcie 1 wskazano, że "uprawa zbóż obejmuje uprawę zbóż takich jak: pszenica, kukurydza, proso, sorgo, jęczmień, żyto, owiec, pozostałe zboża, gdzie indziej niesklasyfikowane". Cytowana treść załącznika do rozporządzenia wskazuje zatem, że jeżeli chodzi o rodzaj produkcji w gospodarstwach rolnych, która ma być ewentualnie "wznowiona" dzięki udzielonej pomocy finansowej, należy dokonywać jej zróżnicowania na poziomie gatunków produkowanych roślin (pszenica), a nie bardziej szczegółowo, tj. na poziomie odmian rośliny danego gatunku. Wskazanie w cytowanym załączniku "upraw" w sposób ogólny, bez określania szczegółowych warunków ich prowadzenia czy przeznaczenia, w ocenie Sądu nie pozwala na osobne traktowanie poszczególnych plantacji jednego gatunku roślin uprawnych, znajdujących w obrębie jednego gospodarstwa rolnego, tyle że poddanych innym zabiegom agrotechnicznym, jako osobnych "upraw". Powyższe prowadzi do wniosku, że organ, dokonując wyliczenia szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego poprzez zsumowanie szkód na wszystkich polach uprawnych, na których w obrębie tego gospodarstwa skarżącego była prowadzona uprawa danego rodzaju zboża (pszenicy) i odnosząc je do ogólnej powierzchni wszystkich pól uprawnych danego rodzaju zboża, postąpił w zgodzie z treścią §13j rozporządzenia. Celem prawodawcy jest bowiem wsparcie produkcji danego rodzaju zboża (stosownie do wykazu w załączniku nr 1 do rozporządzenia) w danym gospodarstwie rolnym, a nie produkcji na danym fragmencie ziemi uprawnej w gospodarstwie. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że po dokonaniu zsumowania powierzchni strat w uprawie danego zboża (pszenicy) w gospodarstwie rolnym skarżącego i odniesieniu jej do sumy powierzchni, na jakiej to zboże jest uprawiane w gospodarstwie rolnym skarżącego, powstałe szkody nie przekraczają 50 % upraw. Ustalenie, przez organ, prawidłowo kierujący się powyższym rozumieniem pojęcia "uprawy", że szkody w uprawie pszenicy ozimej w gospodarstwie rolnym skarżącego nie powstały w wysokości co najmniej 50 % - skutkowała zgodnym z prawem rozstrzygnięciem w postaci odmowy udzielenia pomocy finansowej. Organ nie dopuścił się przy tym naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe w zakresie, w jakim nie przychylił się do stanowiska prof. dr hab. inż. [...], które zostało załączone do odwołania. Dokument ten nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, nie stanowi ponadto wiążącej wykładni przepisów prawa. Niezasadne są także zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. Uznanie bowiem, że przez "uprawę" należy rozumieć uprawę danego gatunku zboża, a nie odmiany danego gatunku, oraz że nie ma znaczenia agrotechnika stosowana na konkretnym polu uprawnym, skutkuje brakiem konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, jakiego rodzaju odmiana zboża była uprawiana na danym polu uprawnym czy też jakiego rodzaju agrotechnika była na tym polu stosowana. Z tego też powodu zbędne było dociekanie przez organ, dlaczego komisja sporządzająca protokół oszacowania szkód zakwalifikowała poszczególne odmiany tego samego gatunku zbóż jako odrębne uprawy. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Sąd oddalił skargę.