II SA/Bd 564/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skarg U. E. G. oraz H. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. R. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. S. i M. S. solidarnie [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Burmistrz M. R. (zwany dalej "Burmistrzem") decyzją z [...] stycznia 2024 r nr [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki K. C. Sp. z o.o. ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno – magazynowego z częścią administracyjno-socjalną wraz z infrastrukturą towarzyszącą m.in. instalacją podziemnego zbiornika na gaz do 8 m3, kanalizacją sanitarną, przyłączem wodociągowym i energetycznym na terenie części działek nr ewid.[...] i 224/3 położonych w miejscowości R. przy ulicy [...]. W określonych warunkach zabudowy oraz wymaganiach dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrz wskazał m.in. - funkcję zabudowy - zabudowa produkcyjno-magazynowa, - rodzaj inwestycji - budowa budynku produkcyjno-magazynowego z częścią administracyjno- socjalną wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W decyzji Burmistrz określił następujące szczegółowe ustalenia dotyczące planowanej inwestycji: a) budowa budynku produkcyjno-magazynowego z częścią administracyjno-socjalną: - szerokość elewacji frontowej budynku - od 24,0 m do 29,0 m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 6,0 m do 8,5 m, - geometria dachu - dwuspadowy o kącie nachylenia połaci od 1,0° do 7,0°, - wysokość kalenicy głównej - od 6,0 m do 8,5 m, - układ kalenicy głównej - szczytowy w stosunku do frontu terenu planowanej inwestycji (skośnie do ul. [...]) b) budowa podziemnego zbiornika na gaz LPG o pojemności do 8 m3 wraz z przyłączem do budynku, c) wskaźnik powierzchni zabudowy - od 30,5% do 33,5% powierzchni terenu inwestycji, d) linia zabudowy - nie ustala się, e) wzdłuż granic inwestycji z działkami zabudowanym zabudową mieszkaniową jednorodzinną wprowadzić pasy zieleni średniowysokiej i wysokiej z rodzimych gatunków drzew i krzewów, w tym zimozielonych o szerokości nie mniejszej niż 3 m. 2. Odwołania od decyzji Burmistrza złożyli: U. G. oraz H. S. i M. S. (tj. Skarżący) 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, decyzją z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. 4. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja, jak wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej w skrócie "u.p.z.p."). Kolegium za niezasadny uznało podniesiony w odwołaniu zarzut błędnego oznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Kolegium zwróciło uwagę, że załącznik nr [...] zaskarżonej decyzji obejmuje działki nr [...], a nie działki nr [...], jak podnoszą Skarżący. Odnośnie linii zabudowy Kolegium w ślad za organem I instancji wskazało, że działki na których ma być realizowana planowana inwestycja nie przylegają bezpośrednio do dróg powiatowych. Zarząd dróg Powiatowych w R. w postanowieniu z [...] grudnia 2023 r. zobowiązał do zachowania dla rzeczonej inwestycji nieprzekraczalnej linii zabudowy, która ma wynosić co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg powiatowych nr 2208C i 2118C. Linie rozgraniczające teren inwestycji, które zostały przedstawione na mapie stanowiącej załącznik gra?czny do decyzji, są oddalone od zewnętrznych krawędzi jezdni dróg powiatowych w większej odległości niż 8 metrów w związku z czym linia zabudowy nie została określona. Odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy Kolegium stwierdziło, że jest on ustalony z odstępstwem od wartości średniej w obszarze analizowanym, co jednak nastąpiło zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w.n.z.z.t."). Ś. wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 14,9 %, a zakres tych wskaźników jest od 1,2 % do 33,5 %. Największe i podobne do siebie wskaźniki występują w zabudowie zgodnej z planowaną inwestycją na działce nr [...] na poziomie 30 %, na działce nr [...] - 33,5 %. Skoro tak, to odpowiednim jest ustalenie wskaźnika w wartościach odpowiadających wartościom występującym na analizowanym obszarze w zabudowie produkcyjno - usługowej 30 - 33,5 %. Zdaniem Kolegium zastosowane odstępstwo od wartości średniej ma podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym i jest usprawiedliwione. Określenie tego wskaźnika w przyjętych w decyzji wartościach ma na celu wpasowanie się planowanej inwestycji (ma być to budynek produkcyjno-magazynowy z częścią administracyjno-socjalną) w zastany ład przestrzenny i prawidłowości architektoniczne na obszarze objętym analizą. Odnośnie zastrzeżenia, że ww. wskaźnik nie powinien być ustalony poprzez określenie przedziału "od – do" Kolegium wskazało, że jest to prawidłowe i nie towarzyszy temu żadna dowolność. Decyzja stanowi, że wskaźnik może wahać się w przedziale 30-33,5 %, dając przy tym Inwestorowi możliwość niewielkiej, ale progowej (do 33,5 %) mody?kacji w zakresie tego wskaźnika. Takie rozwiązanie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz nawiązuje do istniejącej zabudowy. Nie przyczyni się do naruszenia ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji, gdyż wskaźnik ten nadal zawiera się w przedziale parametrów występujących w obszarze analizowanym. Kolegium za nietrafny uznało także zarzut niezgodności projektu z przepisami architektonicznymi w zakresie zacienienia i przesłaniania budynków na terenie sąsiedniej nieruchomości oraz w zakresie zwiększonego ruchu pojazdów i hałasu. Kolegium podkreśliło, że zarzut ten nie został sprecyzowany – nie wskazano jakiej normy prawnej naruszenie miałoby dotyczyć i na czym dokładnie naruszenie przepisów miałoby polegać. 5. U. G. w skardze do sądu wniosła o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając jej rażące naruszenie prawa oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych i koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca podniosła, że planowana inwestycja naruszy w sposób istotny korzystanie z jej nieruchomości poprzez jej zacienienie, hałas i umieszczenie zbiorników gazu. 6. H. S. i M. S. w skardze do sądu wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, zarzucając im: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. Nr 775, zwanej w skrócie "k.p.a.") i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, czego skutkiem było uznanie, iż planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku produkcyjno - magazynowego do produkcji kul do kąpieli z częścią administracyjno - socjalną wraz z infrastrukturą towarzyszącą spełnia wymóg zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, tj. wpisuje się w schemat zagospodarowania terenu sąsiedniego i stanowi kontynuację funkcji dominującej - funkcji mieszkalnej, a nadto, iż działalność w postaci produkcji kosmetyków - kul do kąpieli nie będzie wykraczać poza obręb budynku produkcyjnego, powodując immisje i hałas - co w efekcie doprowadziło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał na to, iż planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunków przewidzianych w ramach ww. zasady, albowiem ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) naruszenie § 2 ust. 1 w zw z § 4 ust. 1 rozporządzenia w.n.z.z.t. polegające na odstąpieniu od wyznaczenia linii zabudowy, choć wymóg taki jest obligatoryjny, 3) naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia w.n.z.z.t. poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, poprzez określenie parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy sąsiadującej (zasady sąsiedztwa) i uznanie, iż rozbudowa i planowana zmiana sposobu użytkowania na produkcję kosmetyków ze względu na swój intensywny charakter, nadmierną emisję hałasów, zawiera się w granicach kontynuacji funkcji mieszkalnej bezpośrednio sąsiadujących nieruchomości i zlokalizowanych w analizowanym obszarze w zestawieniu z nieruchomościami objętymi wnioskiem. 7. W odpowiedziach na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne, aczkolwiek z innej przyczyny niż wskazują Skarżący 8. Należy na wstępie zwrócić uwagę, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). 9. Mając na względzie powyższe Sąd niezależnie od podnoszonych zarzutów stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji zostały wydane w oparciu analizę urbanistyczną uwzględniającą informacje (parametry) z wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego. Wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego podważa natomiast prawidłowość ustaleń i ocen w zakresie spełniania wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 10. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji Burmistrza) wskazano, że "w analizowanym przypadku wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie z ul. [...], poprzez działkę nr ewid.[...] Szerokość frontu terenu inwestycji stanowi długość granicy tego terenu z działką nr ewid.[...], wynosi ona 26 m" W konsekwencji granice obszaru analizowano wyznaczono w odległości 78 m (3 x 26 m = 78 m) od terenu planowanej inwestycji. Należy zauważyć, że zgodnie z wyżej cytowaną definicją "frontu terenu" owym frontem jest ta "część granicy działki budowlanej", która przylega albo do drogi publicznej albo do drogi wewnętrznej albo do granicy działki obciążonej służebnością drogową. W sprawie niesporne jest, że teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej. Należy także zauważyć, że ani z "Analizy ..." ani z akt sprawy administracyjnej nie wynika, że ww. działka nr [...] jest w całości drogą wewnętrzną albo że jest obciążona służebnością drogową na rzecz nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Jak wynika z informacji z ewidencji gruntów (k. 178 akt administracyjnych organu I instancji) działka ta jest oznaczona symbolem Bi a więc jest to "inny teren zabudowany" (§ 9 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 219), a nie droga (byłaby wtedy oznaczona symbolem "dr" - § 9 ust. 3 pkt 7 lit. a wskazanego rozporządzenia). Z mapy wchodzącej w skład analizy wynika ponadto, że działka nr [...] w znacznej części jest zabudowana budynkiem (oznaczonym symbolem "PU") – tylko pewna jej część stanowi teren zapewniający komunikację. Co więcej z oznaczeń graficznych ma mapie wynika, że na większości granicy działki nr [...] przyległej do terenu inwestycji znajduje się skarpa, a jedynie jej fragment stanowi wjazd o szerokości 6 metrów (6 mm na mapie w skali 1:1000 stanowiącej część analizy). Okoliczność ta w sposób łatwiej dostrzegalny jest uwidoczniona na mapce dołączonej do wniosku inwestora (k.228 akt administracyjnych), na której wyraźnie zaznaczono wjazd i jego szerokość. Organ nie poczynił przy tym żadnych ustaleń, czy część (i jaka część) działki nr [...] stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.). Wobec powyższego przyjęcie, że "front terenu" planowanej inwestycji wynosi 26 m nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a tym samym zostało dokonane z uchybieniem ciążącego na organie obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Uchybienie to doprowadziło do błędnego określenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowość ustaleń i ocen w zakresie spełniania wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). 11. Powyższe uchybienie, jako zasadniczo wpływające na wadliwość zaskarżonej decyzji czynią przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów skarg. Dopiero bowiem prawidłowe określenie obszaru analizowanego i analiza znajdującej się w tym obszarze zabudowy pozwoli na ocenę, czy planowana inwestycja może być w ogóle przeprowadzona. Analiza taka może doprowadzić do wniosku, że niezależnie od argumentów Skarżących, planowana inwestycja nie odpowiada zastanemu porządkowi architektoniczno – urbanistycznemu. 12. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że na mapce dołączonej do wniosku (k. 228 akt administracyjnych) inwestor jako elewację frontową oznaczył część budynku, która nie jest zwrócona do wyżej opisanego frontu terenu (tj. od strony drogi publicznej – ul. [...]), ale do zaplecza sąsiednich działek z zabudową mieszkalną jednorodzinną. Jest to o tyle istotne, że jak wynika z § 6 rozporządzenia w.n.z.z.t. w ramach decyzji o warunkach zabudowy ustala się "szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu terenu". Nie jest zatem elewacją frontową ta elewacja budynku planowanego w ramach inwestycji, która nie jest zwrócona w kierunku frontu terenu. Trudno też przyjąć, ze niezależnie od konstrukcji budynku i tego gdzie znajduje się główne wejście do budynku, można za "elewację frontową" uznawać elewację boczną budynku - tylko dlatego, że owa elewacja boczna usytuowana ma być równolegle do frontu działki (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 marca 2024 r., sygn. II SA/Bd 803/21 oraz cytowane tam orzecznictwo, LEX nr 3734793). 13. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. 14. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po zbadaniu rozmiaru "frontu terenu", stosownie do powyższego stanowiska Sądu, i wyznaczeniu obszaru analizowanego stosownie do tegoż badania. Ponadto organ winien ocenić możliwość określenia warunków zabudowy przyjmując powyższe stanowisko Sądu co do określenia która z elewacji budynku jest "elewacją frontową". 15. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).