II SA/Bd 568/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Zbigniewa M., Henryki M., Leszka M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] 2004 r. Burmistrz Miasta C. na wniosek Włodzimierza N. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie o jedną kondygnację i rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, położonego w C. przy ul. [...]. Za strony postępowania Burmistrz uznał współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] tj. Henrykę, Zbigniewa i Leszka M. Ponieważ osoby te przebywały za granicą, Burmistrz przesłał wydaną decyzję Zbigniewowi M. z prośbą o powiadomienie Henryki M. i Jacka M. (k. 28 akt administracyjnych). Decyzja została doręczona Zbigniewowi M. w dniu [...] 2004 r. (dowód doręczenia pomiędzy k. 25 a k. 26 akt administracyjnych). W dniu [...] 2004 r. do Urzędu Miejskiego w C. wpłynęło pismo podpisane przez Krystynę T. do którego zostało załączone odwołanie od ww. decyzji, datowane na [...] 2004 r.. W nagłówku odwołaniu wskazano, iż wnoszą go Henryka S., Zbigniew M. i Leszek M., jak wynika z treści odwołania – współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w C. Odwołanie nie zostało podpisane przez skarżących, a jedynie przez Krystynę T. "z upoważnienia" Zbiegniewa M. W piśmie podpisanym przez Krystynę T. wyjaśniono, że ze względu na krótki okres odwoławczy przedstawiony egzemplarz odwołania został nadesłany pocztą elektroniczną, natomiast podpisany oryginał został wysłany za pośrednictwem poczty w dniu 22 grudnia 2004 r.. Podpisany przez skarżących egzemplarz odwołania wpłynął do Urzędu Miejskiego w C. w dniu [...] 2004 r. (k. 1 akt organu odwoławczego) w kopercie opatrzonej pieczęcią urzędu pocztowego w C. także z datą [...] 2004 r. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło uchybienie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium cytując przepis art. 57 § 5 k.p.a. oraz powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 1978 r. (sygn. akt IV CR 130/78, opubl. OSPiKA z 1979 r., z. 4 poz. 76) stwierdziło, że w przypadku nadania pisma za granicą dla zachowania ustawowego terminu konieczne jest, aby to pismo zostało przed upływem terminu przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, bowiem o zachowaniu terminu do dokonania czynności decyduje nie data nadania pisma za granicą, ale data jego przekazania polskiemu urzędowi pocztowemu operatora publicznego. Kolegium ustaliło, że skarżący odebrali decyzję Burmistrza Miasta C. w dniu [...] 2004 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] 2004 r. Skarżący wnieśli odwołanie w urzędzie pocztowym Stanów Zjednoczonych Ameryki w dniu 22 grudnia, a do Urzędu Miejskiego w C. wpłynęło ono w dniu [...] 2004 r., to jest już po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Także data ze stempla pocztowego na kopercie zawierającej odwołanie (31 grudnia) wskazuje, że przesyłkę z odwołaniem przekazano polskiemu urzędowi pocztowemu operatora publicznego po upływie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie Kolegium w treści postanowienia wyjaśniło skarżącym, że Krystyna T., która złożyła podpisane przez siebie odwołanie w imieniu skarżących w dniu [...] 2003 r., pomimo wezwania Kolegium nie dołączyła do akt oryginału pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa udzielonego do reprezentowania skarżących w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu jej odwołanie zostało pozostawione bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] 2005 r. Zbigniew M., Henryka M. oraz Leszek M. wnieśli skargę na ww. postanowienie Kolegium. Skarżący podnieśli, że odwołanie zostało przesłane pocztą elektroniczną na adres Krystyny T., a składanie odwołań w ten sposób jest dopuszczalne w świetle art. 63 § 1 k.p.a. Ponadto Krystyna T. złożyła odpis uwierzytelnionego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo to (upoważnienie) potwierdzone przez notariusza w Chicago zostało złożone w Urzędzie Miejskim w C. przy pierwszym odwołaniu [...] 2004 r. i zarejestrowane pod numerem dziennika 629. Po raz drugi oryginał pełnomocnictwa został złożony przy odwołaniu z dnia [...] 2004 r. i zarejestrowany wraz z wszystkimi dokumentami pod liczbą dziennika 11840. Urzędnik uwierzytelnił odpis pełnomocnictwa wzywając następnie Krystynę T. oddzielnym pismem do wniesienia opłaty, co zostało uczynione. Zdaniem skarżących wzywanie Krystyny T. do złożenia pełnomocnictwa również od pozostałych współwłaścicieli było nieuzasadnione, gdyż przepisy Kodeksu cywilnego nie wymagają, aby przy czynności zachowawczej występowali wszyscy współwłaściciele – wystarczy, że działa jeden z nich. Skarżący wskazali również, że drugi egzemplarz odwołania, opatrzony podpisami skarżących, został przekazany za pośrednictwem poczty amerykańskiej w dniu [...] 2004 r. Urząd pocztowy udzielił informacji, że wszystkie listy z tego dnia Poczta Polska odebrała w dniu [...] 2004 r. w W. Zdaniem skarżących ta informacja jest wiarygodna, skoro Urząd Miasta otrzymał przesyłkę w dniu 31 grudnia 2004 r. Nie jest bowiem możliwe, aby w tym samym dniu (tj. 31 grudnia) Poczta Polska w W. otrzymała zbiorową przesyłkę z zagranicy, rozdzieliła je na poszczególne miasta, przewiozła do urzędów pocztowych tych miast, a listonosz doręczył przesyłkę Urzędowi Miejskiemu. Skarżący zarzucili także, że decyzja o warunkach zabudowy, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 9 i 10 k.p.a. nie zawierała pouczenia co do trybu składania odwołania za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora publicznego lub urzędu konsularnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium zwróciło uwagę, że odwołanie wniesione zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a za pośrednictwem poczty elektronicznej powinno być skierowane na adres (pocztę) organu. Zdaniem organu odwoławczego Krystyna T. nie mogła skutecznie wnieść odwołania w imieniu skarżących, dysponowała bowiem tylko upoważnieniem Zbigniewa M. Upoważnienie to obejmuje umocowanie do opieki nad mieszkaniem w C. przy ul. [...], zatem dotyczy wyłącznie czynności faktycznych i nie obejmuje czynności procesowych związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiedniej działki. Twierdzeniu skarżących, że wszystkie przesyłki do Polski z dnia [...] 2004 r. odebrała Poczta Polska, przeczy zdaniem Kolegium fakt, że data stempla pocztowego na kopercie zwierającej odwołanie wskazuje, iż przesyłkę z odwołaniem przekazano polskiemu urzędowi pocztowemu operatora publicznego w dniu 31 grudnia 2004 r., tj. po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Nie jest uprawnione żądanie skarżących, by organ odwoławczy wyjaśniał kwestie dotyczące nieostemplowania przesyłki przez pocztę, a tym samym wszczynał postępowanie reklamacyjne. To w interesie skarżących jest posiadanie dowodu przekazania w terminie przesyłki polskiemu urzędowi pocztowemu operatora publicznego. Kolegium stwierdziło także, że decyzja Burmistrza Miasta C. zawierała wymagane pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania. Organ administracji publicznej nie jest natomiast obowiązany w pouczeniu określać warunki formalne środka prawnego jako pisma procesowego czy innych szczegółów proceduralnych. Wszelkie ewentualne wątpliwości skarżący mogli wyjaśnić w ciągu zakreślonych 14 dni, a nawet wcześniej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, gdyż byli zorientowani, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy sąsiedniej posesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela całości argumentacji skarżących. Słusznie oceniło Kolegium, że "upoważnienie" (pomiędzy k. 3 i 4 akt organu I instancji), na które powoływała się Krystyna T., nie obejmuje swoim zakresem pełnomocnictwa do występowania przed organami administracji. W jego treści wskazano, że upoważnia ono Krystynę T. do pełnej opieki nad mieszkaniem w C. przy ul. [...], przy czym opieka ta ma polegać na ogrzewaniu domu w okresie zimy, utrzymaniu oprócz mieszkania całej posesji, płaceniu podatków, rachunków za energię elektryczną, gaz i telefon oraz dysponowaniu we wszystkich innych kwestiach wynikających z bieżącej sytuacji wg uznania osób upoważnionych. Tak określonego zakresu "opieki" nad rzeczą nie można utożsamiać z reprezentacją właściciela rzeczy, gdyż, jak słusznie zauważyło Kolegium, owa "opieka" obejmuje tylko czynności faktyczne a nie prawne (reprezentowanie osoby właściciela). Co więcej upoważnienia dokonał tylko jeden ze współwłaścicieli – Zbigniew M. Jeżeli zatem Krystyna T. nie dysponowała dokumentem, z którego wynikało jej umocowanie do reprezentowania przed organem administracji Zbigniewa M., to tym bardziej nie mogła działać przed tym organem w imieniu pozostałych współwłaścicieli. W braku należytego umocowania (tj. właściwego pełnomocnictwa) nie ma znaczenia charakter samych czynności, tj. nie ma znaczenia, czy czynności te można by kwalifikować jako tzw. czynności zachowawcze określone w art. 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93; z późn. zm.). Sąd podziela także pogląd Kolegium, że dopuszczalne jest wprawdzie złożenie podania (wniosku, odwołania, zażalenia itp) poprzez przesłanie pocztą elektroniczną, co wynika z treści art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a."), jednakże dla skuteczności tego sposobu wniesienia podania przesyłka (potocznie zwana "e-mailem") powinna być skierowana do organu administracji. Trudno przyjąć, że organ administracji jest zobowiązany podjąć czynności w postępowaniu administracyjnym, skoro nie wie, że istnieje dokument wywołujący konieczność podjęcia czynności. Jak wprost wynika z treści pisma Zbigniewa M. z dnia [...] 2004 r. (k. 29 akt administracyjnych) przesyłka zawierająca odwołanie została przesłana na adres Krystyny T., a nie organu. Dopiero po wydrukowaniu owego odwołania zostało ono przedstawione organowi administracji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że skutek w postaci zachowania terminu jest związany z przesłaniem organowi podania drogą elektroniczną "za poświadczeniem przedłożenia" (por. art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. oraz § 2 pkt 4 i § 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 września 2005r. w sprawie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym; Dz. U. Nr 200,, poz. 1651). Sąd podziela także pogląd Kolegium, iż tylko pismo (odwołanie) nadane w polskiej (a nie zagranicznej) placówce pocztowej operatora publicznego lub złożone w polskim urzędzie konsularnym pociąga za sobą skutek w postaci zachowania terminu. Wynika to wprost z art. 57 § 5 pkt 2 i 3 k.p.a. Zdaniem Sądu najistotniejsze jednak dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, że odwołanie skarżących z dnia [...] 2004 r. było obarczone brakiem formalnym w postaci braku podpisów skarżących. Taki brak formalny podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (art. 64 § 2 w związku z art.. 140 i art. 134 k.p.a; por. także pkt 5 komentarza do art. 134 [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2005, wyd. II). W przypadku uzupełnienia braku formalnego odwołanie wywiera skutek prawny z momentem jego wniesienia. Jeżeli odwołanie wnosi osoba powołująca się na to, iż jest pełnomocnikiem strony, a po wyjaśnieniu tej kwestii okaże się, iż faktycznie nie została ustanowiona prawidłowo pełnomocnikiem, organ rozpatrujący to odwołanie powinien zwrócić się do strony o zajęcie stanowiska, czy podtrzymuje odwołanie, jak też o uzupełnienie braku formalnego w postaci złożenia podpisu pod treścią odwołania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt OW 133/04, opubl.. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 164458). W przedmiotowej sprawie organ poprzestał jedynie na badaniu, czy osoba która przedstawiła organowi odwołanie dysponuje właściwym pełnomocnictwem. W momencie, kiedy Kolegium zwracało się do Krystyny T. o uzupełnienie braku formalnego w postaci właściwego pełnomocnictwa (7 lutego 2005 r. – k.3 akt organu odwoławczego), dysponowało już egzemplarzem odwołania podpisanym przez skarżących (k. 1 akt organu odwoławczego). Zanim zatem została wyczerpana procedura mająca na celu uzupełnienie braku formalnego w postaci braku podpisów skarżących (lub właściwie umocowanego ich pełnomocnika) – brak ten uzupełniono. W rezultacie tak uzupełnione odwołanie wywarło skutek od momentu jego wniesienia jeszcze w formie nieuzupełnionej tj. od dnia [...] 2004 r., a więc przed upływem terminu na wniesienie odwołania. Ponadto organ orzekający wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania z art. 134 k.p.a. ma obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i art. 77 kpa. (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). W tym kontekście organ powinien także zwrócić uwagę na prawidłowość doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, bo tylko prawidłowe doręczenie wywiera skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek doręczać pisma stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli w sprawie występuje kilka stron, to choćby ich interes prawny był wspólny, doręczenie pisma (decyzji) powinno nastąpić oddzielnie każdej z nich, chyba że jedna ze stron zostanie wyznaczona do odbioru pism w imieniu pozostałych (art. 40 § 3 k.p.a.,, por. także pkt 4 komentarza do tego artykułu [w:] ww. "(...) Komentarzu"). Takiego wyznaczenia powinna dokonać (złożyć organowi stosowne upoważnienie) każda z osób, która chce, by korespondencję do niej odbierała inna strona. W aktach przedmiotowej sprawy brak upoważnień podpisanych przez Henrykę S. i Leszka M. wskazujących, że do odbioru pism do nich kierowanych upoważniony jest Zbigniew M. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji została doręczona jedynie Zbigniewowi M. z prośbą o przekazanie pozostałym stronom – współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...]. W takim przypadku nie można mówić o prawidłowym doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji wspomnianym skarżącym. Nieprawidłowe doręczenie nie może wywierać niekorzystnych dla nich skutków, w szczególności w zakresie zachowania terminu do wniesienia odwołania. Wypełniając obowiązek dokładnego zbadania stanu faktycznego przed wydaniem orzeczenia organ ma swobodę oceny dowodów w sprawie. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: m.in. ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (por. pkt 2 komentarza do art. 80 [w] ww. "(...) Komentarzu"). Trudno uznać te zasady za zachowane, jeżeli organ, przy ocenie w jakim dniu odwołanie zostało złożone w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, pomija taki istotny fakt, jak tryb przekazywania przesyłki polskiej placówce pocztowej przez zagraniczny podmiot świadczący usługi pocztowe. Jeżeli – jak wynika ze stempli pocztowych – przesyłka zawierająca odwołanie została wysłana z Chicago pocztą lotniczą – to mając na uwadze powszechnie znany fakt, iż C. nie posiada portu lotniczego, trudno jest przyjąć, iż przesyłka zagraniczna została przekazana bezpośrednio placówce pocztowej w C., bez pośrednictwa innych polskich placówek pocztowych. Wątpliwość zatem co do dnia, w którym przesyłka została złożona w polskim urzędzie pocztowym jest na tyle oczywista, że organ powinien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe bez konieczności wskazywania przez stronę potrzeby przeprowadzenia takiego postępowania. Obowiązek organu w tym zakresie ma oparcie w przepisach art. 7 i 77 § 1 k.p.a., z których wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ze względu na powyższe naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Prowadząc dalsze postępowanie Kolegium powinno dokonać oceny terminowości wniesienia odwołania uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko Sądu. Wskutek uwzględnienia skargi, w myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.