II SA/Bd 568/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] S.A. w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku C. S. A. w P. (skarżącej spółki) o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, odmówiło wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy 22,5 MW, składającej się z wolnostojących modułów fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym przyłączami energetycznymi i stacjami transformatorowymi na działkach o numerach [...], położonych w obrębie geod. [...], gmina M.. Opisując stan faktyczny sprawy organ wskazał, że spółka wystąpiła do Burmistrza M. z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Na wniosek Burmistrza Starosta M. wydał w dniu [...] września 2020 r. postanowienie uzgadniające projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, które zostało następnie uchylone przez SKO w B. postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że ww. postanowienie zostało doręczone Staroście M. w dniu 2 listopada, zaś w rozmowie telefonicznej z dnia [...] listopada 2020 r. pracownik starostwa poinformował spółkę, że Starosta "wydał kolejne postanowienie poprzez milczącą zgodę". Organ odwoławczy przywołał stanowisko spółki wyrażone we wniosku, że wobec powyższego nie ma możliwości skutecznego zaskarżenia postanowienia, które nie ma treści, jako to ma miejsce w przypadku milczącej zgody organu, że spółka nie miała informacji na temat uznania przez Starostę załatwienia sprawy w sposób milczący i bez własnej winy oraz wiedzy nie złożyła środka odwoławczego, oraz że o fakcie uznania sprawy za załatwioną milcząco spółka dowiedziała się dopiero [...] listopada 2020 r., a w dniu 3 grudnia złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do dopuszczalności wniosku skarżącej spółki SKO, przywoławszy treść art. 58 k.p.a., wskazało, że w niniejszej sprawie Starosta w sposób milczący uzgodnił projekt decyzji Burmistrza M. o warunkach zabudowy, co nastąpiło z dniem [...] listopada 2020 r., nie doszło zatem do wydania zaskarżalnego postanowienia ani jego doręczenia stronie, toteż nie można przywrócić terminu do wniesienia zażalenia, skoro nie zaczął on w ogóle biec (nie doszło tym samym do jego uchybienia). W ocenie organu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia jest tym samym bezprzedmiotowy. Powołując art. 61a § 1 k.p.a. organ stwierdził, że w sprawie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna" będąca podstawą odmowy wszczęcia postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca spółka podniosła, że stanowisko SKO jest wewnętrznie sprzeczne, albowiem z jednej strony organ dostrzega okoliczność wydania wiążącego rozstrzygnięcia Starosty w sposób milczący, z drugiej zaś kwestionuje możliwość zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, jako że nie przybrało ono formy dokumentu. Spółka wskazała, że została pozbawiona możliwości zaskarżenia postanowienia o uzgodnieniu negatywnego dla niej projektu decyzji, przy czym pierwsze postanowienie zostało przez SKO uchylone, a Starosta nie wydał nowego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko wyrażone w motywach zakwestionowanego postanowienia, powołując nadto stanowisko WSA w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. IV SA/Po 369/20, co do braku prawnej możliwości weryfikacji uzgodnienia projektu odmownej decyzji o warunkach zabudowy, dokonanego w formie milczącej. Zauważył, że spółka może formułować swoje zarzuty w odwołaniu od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W skardze na powyższe postanowienie C. S.A. wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 106 § 5 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej obrony swoich praw, oraz art. 12 k.p.a. poprzez działanie zmierzające do wydawania dodatkowych rozstrzygnięć i prowadzące do przedłużania postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stan faktyczny sprawy i podniosła, że milcząca zgoda, pomimo tego, że nie przybiera formy dokumentu, wywołuje skutki administracyjnoprawne, toteż nieuprawniona jest odmowa jego zaskarżenia, nieekonomiczne procesowo jest zaś wskazywanie na możliwość kwestionowania tego uzgodnienia w drodze odwołania od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Spółka wskazała, że organ pomija okoliczność pozbawienia jej prawa zaskarżenia rozstrzygnięcia administracyjnego analogicznego do zaskarżalnego postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji, że milcząca zgoda jest wiążąca dla organu wydającego decyzję, oraz że SKO wydało postanowienie z dnia [...] października 2020 r. uchylające poprzednie postanowienie uzgodnieniowe Starosty, a na skutek tego Starosta nie powziął nowego postanowienia o uzgodnieniu, a więc przyjąć należy, że milcząca zgoda ma tę samą treść, co uchylone postanowienie. Zwróciła uwagę na niezrozumiałe zaniechanie wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności wadliwego uzgodnienia. Wskazała, że milczące uzgodnienie winno być dopuszczalne jedynie na korzyść wnioskodawcy, tj. winno dotyczyć wniosku inwestora, a nie projektu decyzji odmownej. W ocenie spółki milczące uzgodnienie decyzji odmownej po uprzednim uchyleniu postanowienia o uzgodnieniu projektu takiej decyzji powoduje, że Burmistrz jest nadal w istocie związany rozstrzygnięciem wyeliminowanym z obrotu prawnego i musi podjąć decyzję zgodną z tym uzgodnieniem, co skutkuje tym, że w wyniku odwołania organ II instancji decyzja taka podlegać będzie uchyleniu. Powyższe, wraz z uniemożliwieniem wyeliminowania z obrotu prawnego milczącego uzgodnienia, narusza wg spółki zasadę z art. 12 k.p.a., powoduje bowiem nieuzasadnione przedłużenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a.") Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Podstawę procesowoprawną postanowień obu instancji stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256). Stosownie do jego treści gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania sprzeciwia się przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Przyczyny, które powodują, że postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć także braku w przepisach podstawy do rozpatrzenia treści żądania w trybie postępowania administracyjnego. Wskazać w tym miejscu też należy, że odmawiając wszczęcia postępowania z ww. wniosku organ nie może rozpoznać jego merytorycznych podstaw, albowiem odmowa wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, w której już "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Jako że w niniejszej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, przywołać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zasadniczą kwestią dotyczącą relacji art. 61a § 1 i art. 58 § 1 k.p.a. jest zatem ustalenie, czy wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej (jakiejkolwiek, a nie tylko wniesienia zażalenia), jest wnioskiem o wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu odpowiedź na powyższe pytanie jest negatywna. Wniosek o przywrócenie terminu jest wnioskiem o charakterze procesowym, nierozerwalnie jednak związanym z toczącym się już postępowaniem głównym, w którego toku dana czynność procesowa (spóźniona) mogła być podjęta. Jest to zatem kwestia wpadkowa, niepowodująca – w sytuacji uwzględnienia wniosku – wszczęcia nowego, równoległego postępowania względem postępowania głównego. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej formalnie umożliwia dokonanie tej czynności w ramach postępowania, w toku którego termin ten biegł, a któremu uchybiono. Chodzi tu zatem o dokonanie czynności procesowej w już toczącym się procesie (postępowaniu), a nie dokonanie jej w ramach postępowania nowego. Z tego zatem powodu Sąd stwierdził, że zarówno postanowienie SKO w B. z dnia [...] stycznia 2021 r., jak i powzięte na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy postanowienie z dnia [...] marca 2021 r., naruszają przepis art. 61a § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem nieuprawniony był wybór tej formy procesowej do załatwienia wniosku skarżącej spółki. Jak wyjaśniono zaś wcześniej, w sytuacji zgłoszenia wniosku o przywrócenie terminu nie może być mowy o jakimkolwiek nowym postępowaniu głównym, które mogłoby zostać wszczęte. Skoro organ uznał, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia jest niedopuszczalny z tego powodu, że od danego rozstrzygnięcia (tutaj: milczącego uzgodnienia projektu decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) nie przysługuje środek zaskarżenia, to winien podjąć – na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. – postanowienie o niedopuszczalności zażalenia. Nieracjonalnym z procesowego punktu widzenia byłoby bowiem oddzielne rozstrzyganie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, skoro - w ocenie organu - środek taki nie przysługuje (a więc nie biegł termin do jego wniesienia). Zasadność takiego postanowienia podlegałaby weryfikacji sądu administracyjnego, w przypadku jego zaskarżenia (postanowienie o niedopuszczalności wniesienia zażalenia jest ostateczne – art. 134 zd. drugie w zw. z art. 144 k.p.a.). W tym miejscu wypada odnieść się do zasadniczego problemu sygnalizowanego zarówno w skardze, jak i w motywach powziętych postanowień, tj. problemu zaskarżalności uzgodnienia organu współdziałającego powziętego w formie milczącej, a dotyczącej projektu odmownej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Sąd popiera stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. IV SA/Po 369/20 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym milczące uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741), może dotyczyć zarówno negatywnego projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jak i projektu pozytywnego (ustalającego te warunki). Ww. przepis odwołuje się bowiem do art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu, który nie zawiera w tym zakresie rozróżnienia co do tego, czy uzgodnienie dotyczy decyzji negatywnej czy pozytywnej (projektu tej decyzji). Art. 53 ust. 5 ww. ustawy stanowi w zdaniu drugim, że w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W sytuacji takiego milczącego załatwienia sprawy uzgodnienia, a więc niezajęcia stanowiska w przepisanym terminie, uzgodnienie uważa się za dokonane, jednak wobec tego, że nie przybrało ono formy postanowienia, nie może zostać ono indywidualnie zaskarżone w drodze zażalenia, jak ma to miejsce w przypadku postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu). Jedyną prawną formą jego zakwestionowania jest zaskarżenie go w odwołaniu od decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podjętej z uwzględnieniem takiego milczącego uzgodnienia. Uzgodnienie dokonane w trybie milczącym należy traktować jako równoważne z uzgodnieniem dokonanym w formie postanowienia w sensie jego wiążącego charakteru dla organu rozstrzygającego w przedmiocie warunków zabudowy, z tą różnicą, że tylko na uzgodnienie w formie postanowienia inwestor może wnieść zażalenie. Z powyższych powodów Sąd nie zgodził się z argumentacją skargi w zakresie, w jakim zmierzała ona do uznania po stronie inwestora uprawnienia do kwestionowania milczącego uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz [...] marca 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.