II SA/Bd 569/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) sędzia WSA Leszek Kleczkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora [...] z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...].AN w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora [...] na rzecz A. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta G. (PINB) w związku z zawiadomieniem Straży Miejskiej w G., przeprowadził czynności kontrolne w dniu 29 listopada 2024 r., a następnie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie braku zabezpieczenia świetlika piwnicznego kamienicy przy ul. [...] w G.. Decyzją z dnia 17 grudnia 2024 r. PINB nakazał właścicielowi wskazanego budynku, A. K. ("Skarżący", "Strona"), uzupełnić zdekompletowany świetlik okna piwnicznego o kratę zabezpieczającą montowaną w poziomie chodnika., Zgodnie z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Ostateczny termin wykonania ww. decyzji wyznaczono na 20 lutego 2025 r. Korespondencja skierowana do Skarżącego została zwrócona do nadawcy jako niepodjęta w terminie, a doręczenie uznano za dokonane z dniem 7 stycznia 2025 r. W dniu 27 maja 2025 r. wpłynęło do PINB odwołanie Skarżącego z dnia 28 maja 2025 r. Odwołanie złożono osobiście. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2025 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W uzasadnianiu organ wskazał, że korespondencja skierowana do Strony, na adres zgodny z adresem wskazanym również w odwołaniu, zawierająca przedmiotową decyzję, została zwrócona do nadawcy, jako niepodjęta w terminie, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Pierwsza próba doręczenia (awizo) nastąpiła dnia 23 grudnia 2024 r., a druga dnia 31 grudnia 2024 r. Zatem, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy, w niniejszym przypadku fikcja doręczenia nastąpiła w dniu 7 stycznia 2025 r., a termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji PINB upłynął w dniu 21 stycznia 2025 r. PINB z uwagi na niepodjęcie ww. korespondencji w terminie, pismami przewodnimi z dnia 14 stycznia 2025 r. oraz z dnia 10 lutego 2025 r. ponownie przesłał Stronie zaskarżoną decyzję wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, które również nie zostały podjęte w terminie. Odwołanie od decyzji PINB z dnia 17 grudnia 2024 r. zostało złożone w siedzibie organu I instancji w dniu 27 maja 2025 r., tj. po upływie ustawowego 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Niewniesienie odwołania przez strony w przewidzianym przez ustawodawcę 14-dniowym terminie od dnia doręczenia decyzji, spowodowało, że ww. decyzja organu I instancji stała się ostateczna. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i polecenie Kujawsko Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta G. z dnia 17 grudnia 2024 r., a także o dopuszczenie i przeprowadzenie postępowania dowodowego ze wskazanych dowodów. W skardze Skarżący podał, że nie otrzymywał przesyłek ani awizo, a ponadto od grudnia 2024 r. do lutego 2025 r. był bardzo poważnie chory, wymagał stałej pomocy i opieki osób trzecich i z tych przyczyn przebywał w miejscu zamieszkania córki, która się nim opiekowała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pismach procesowych z dnia 20 października i 22 grudnia 2025 r. Skarżący podtrzymał swoją argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem nie mającym znaczenia w niniejszej sprawie. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie obarczone było naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie organu stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Oznacza to, że kontrola Sądu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że jednym z podstawowych wymogów każdej czynności procesowej jest jej dokonanie w określonym terminie. Konsekwencją złożenia odwołania z uchybieniem terminu, zgodnie z art. 134 k.p.a., jest stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Kategoryczne określenie w powołanym przepisie "organ odwoławczy stwierdza", oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co wyklucza jakąkolwiek dowolność tego organu w tym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2020 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1299/20). Wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jakim jest stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, winno być zatem poprzedzone bezspornymi ustaleniami, po pierwsze co do prawidłowości doręczenia stronie decyzji organu I instancji, od której środek zaskarżenia został wniesiony, a po drugie - ustaleniami co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia i także co do wymogów formalnych tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminowi jest bowiem rozstrzygnięciem bardzo restrykcyjnym, gdyż zamyka stronie drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 64/23). Skuteczne doręczenie decyzji stronie jest więc istotnym aspektem postępowania, gdyż wobec braku takiego doręczenia nie rozpoczyna się w ogóle bieg terminu do wniesienia odwołania. Bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się w momencie doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2147/22), stąd pierwszorzędne znaczenie ma kwestia kontroli przez organ odwoławczy prawidłowości procedury doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej stronie. W tym miejscu przypomnieć należy, iż decyzja organu I instancji została doręczona Skarżącemu w dniu 07 stycznia 2025 r., w trybie tzw. fikcji doręczenia – zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. Następnie odwołalnie od tej decyzji Strona złożyła osobiście w organie w dniu 27 maja 2025r. Zgodnie z art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4.). Zauważyć należy, że fikcja prawna doręczenia przewidziana w art. 44 k.p.a. jest skuteczna w tym znaczeniu, że pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia. Doręczenie jest oparte na domniemaniu, według którego zawiadomienie o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym dotarło do rąk adresata. Oznacza to, że skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wysyłana jako przesyłka polecona za potwierdzeniem odbioru, do której dołączony został formularz potwierdzenia odbioru. Podkreślić należy, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej wezwanie lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma (zwrotnym potwierdzeniu odbioru) stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego, ponieważ z powyższych dokumentów wynikać musi, że doręczyciel dokonał powiadomienia adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Brak fikcji prawnej doręczenia pisma w trybie powyższego przepisu ustawy może być zaś wykazany, gdy adresat pisma wskaże, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością i nie mógł w ogóle odebrać przesyłki pocztowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2028 r., sygn. akt II OSK 2755/17). Podkreślić należy, że zwrotne potwierdzenie odbioru jest dokumentem urzędowym dowodzącym doręczenia przesyłki w jeden z przepisanych sposobów, a dane w nim zawarte są dowodem tego, co zostało w nim stwierdzone. Przy czym od prawidłowości jego wypełnienia uzależnione jest domniemanie poprawności doręczenia. W sytuacji nieprawidłowego wypełnienia tego dokumentu domniemanie to jest obalone. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na kopercie, w której przesłano decyzję organu I instancji, znajduje się informacja o awizowaniu z parafką i pieczątką z datą awizowania dnia 23 grudnia 2024 r. oraz stemplem z tą samą datą. Ponadto, na kopercie widnieje stempel pocztowy oraz adnotacja "31.12.2024r. II Awizo" a także adnotacja "zwrot nie podjęto w terminie" ze stemplem z datą 08 stycznia 2024 r. Natomiast na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie poczyniono żadnych adnotacji, tył koperty jest pusty, nie wskazano daty pozostawienia pierwszego awiza "na drzwiach adresata", brak jest jakiejkolwiek adnotacji, w którym urzędzie pocztowym doręczyciel pozostawił przesyłkę do odebrania, brak jest też jakiejkolwiek adnotacji o awizowaniu przesyłki. W ocenie Sądu, materiał dowodowy w sprawie pozwala przyjąć, iż przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji nie została prawidłowo doręczona, w trybie art. 44 k.p.a. Nie wynika to w żaden sposób ze zwrotnego potwierdzenia odbioru niniejszej korespondencji, nie wskazano na nim daty pozostawienia pierwszego awiza a także miejsca pozostawiania zawiadomienia o przesyłce i możliwości jej odbioru. Wobec powyższego nie można wykluczyć opisanych przez Skarżącego nieprawidłowości tym bardziej w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika fakt prawidłowego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Zatem uznać należy, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji w tym trybie. Wątpliwości, te należy interpretować na korzyść strony skarżącej. Niekompletne adnotacje (bądź ich brak) zawarte na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki wskazują na wadliwość doręczenia zastępczego, które miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Warunkiem bowiem przyjęcia fikcji prawnej, jaką stanowi doręczenie zastępcze, jest dysponowanie niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru, które musi zawierać pełną informację, że adresat został zawiadomiony, także powtórnie, zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu jego pozostawienia oraz terminie, w jakim przesyłka może być odebrana, z datą i podpisem doręczyciela. Tylko w takim wypadku możliwe jest przyjęcie, że doręczenie zastępcze było skutecznie dokonane. 1ieprawidłowość doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji jest zaś równoznaczna z nierozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania, bowiem decyzja ta w dniu 07 stycznia 2025 r. nie weszła do obrotu prawnego. Na uwzględnienie nie zasługiwał wniosek o przeprowadzanie dowodu z przesłuchania świadka na okoliczności wskazane w skardze. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. odmówił przeprowadzenia tego dowodu, wpisując postanowienie do protokołu z posiedzenia niejawnego. Stosownie do wskazanego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego wynika, że w postępowaniu sądowym sąd administracyjny nie przesłuchuje świadków a jedynym dopuszczalnym dowodem jest dowód z dokumentów. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na względzie, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a.