II SA/Bd 570/18

Dnia 27 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia N. P. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Bd 570/18 UZASADNIENIE W dniu [...] 2017 roku Gmina wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych z wyposażeniem, infrastrukturą, wagą, ogrodzeniem i niezbędnym wyposażeniem, pomieszczeniem edukacyjnym, punktem napraw (przygotowania do ponownego użycia), punktem wymiany rzeczy używanych i instalacjami do edukacji ekologicznej na terenie części działki nr [...] w miejscowości [...], w obrębie [...], Gmina. Ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego przeprowadzona przez organ I instancji wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej jako u.p.z.p. i wymaga ustalenia, w drodze decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu [...] 2017 roku Wójt Gminy wydał decyzję znak: [...], w której ustalił dla Gminy lokalizację inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych na terenie części działki nr [...] w miejscowości [...]. Od tej decyzji odwołanie złożyli J. i W. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniesione odwołanie, decyzją z dnia [...] 2017 roku [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy nie wykazał, jakie znaczenie będzie miało planowane przedsięwzięcie, to znaczy, czy ma ono charakter lokalny, ponadlokalny czy metropolitalny. SKO podniosło nadto, że wydanie decyzji poprzedzone powinno być wyznaczeniem obszaru oddziaływania tej inwestycji na mapie o odpowiedniej skali w celu ustalenia kręgu podmiotów będących stronami w tym postępowaniu. Wójt Gminy w dniu [...] 2018 roku wydał decyzję dotyczącą lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych na terenie części działki nr [...] w miejscowości [...]. Decyzję tę zaskarżyło m.in. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]. W swoich odwołania skarżący zarzucili: 1/ naruszenie prawa materialnego, to, jest: art. 4 ust. 2, art. 51 i art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowiskowych, § 3 ust. 1 pkt. 81 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, art. 7 i art. 19 ust. la ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 144 Kodeksu cywilnego. Ponadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 k.p.a., w zw. z art.7,9,10,11,77,78,80 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia będącego jedynie krótkim opisem przebiegu postępowania oraz pominięcie zawnioskowanych przez strony dowodów. W ocenie Stowarzyszenia Wójt Gminy nie przeanalizował przesłanek uzasadniających zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego. Stowarzyszenie zarzuciło również zaskarżonej decyzji naruszenie art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie uzgodnienia decyzji z właściwym organem Państwowej Straży Pożarnej i z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska ze względu na lokalizację nowego zakładu w rozumieniu art. 243a pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. –Prawo ochrony środowiska. Powołując treść art. 62 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie strona skarżąca podniosła, że planowane przedsięwzięcie wymaga oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia w przedmiotowej decyzji brak również rozstrzygnięć w zakresie ścieków oraz ścieków niebezpiecznych, które planowana inwestycja z pewnością będzie wytwarzała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy uznając ją za zgodną z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zreferował dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Powołując się na treść art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami SKO uznało, że planowana inwestycja mieści się w katalogu celów publicznych, a wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odpowiada wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie SKO, kwalifikacja przedsięwzięcia, wykonana zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku, w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotycząca planowanej inwestycji wskazuje, że przedmiotowe zamierzenie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Odpowiadając na zarzut naruszenia przepisu art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ wskazał, że teren przeznaczony pod inwestycję nie jest objęty formą ochrony zabytków, o której mowa w tym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na bezzasadność zarzutów dotyczących naruszenia art. 107 k.p.a. przywołując dla uzasadnienia przyjęcia takiego stanowiska treść orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących problematyki uzasadnień decyzji administracyjnych. Również kwestia ochrony interesów osób trzecich została, w ocenie SKO, prawidłowo rozstrzygnięta przez Wójta Gminy, który uznał, że ocena w tym zakresie należeć będzie do organu architektoniczno-budowlanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż dopiero w tym postępowaniu inwestor będzie zobligowany do przedstawienia konkretnych rozwiązań technicznych, w tym konkretnych rozwiązań technicznych mających na celu ochronę sąsiednich nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu do SKO i zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez pominięcie okoliczności wskazywanych przez Stowarzyszenie, a mających w sprawie znaczenie prawne, a także wydanie zaskarżonej decyzji bez ponownego przeprowadzenia postępowania uzgadniającego w trybie art. 53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie strony skarżącej, decyzje obu orzekających w sprawie organów naruszają dyspozycję art. 107 k.p.a. ponieważ nie zawierają uzasadnienia prawnego ani też nie odnoszą się do zarzutów podniesionych w odwołaniach. Ponadto orzekające w sprawie organy wydając decyzje nie uwzględniły istniejącej w sąsiedztwie zabudowy oraz faktu, że planowana inwestycja sąsiaduje z obiektem wpisanym do rejestru zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd uznał skargę za uzasadnioną, z uwagi na okoliczność, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl natomiast art. 7 kpa w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę. Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej i jest emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 kpa wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Z treści decyzji musi wynikać, dlaczego została wydana. Umożliwia to zarówno kontrolę jej legalności w instancyjnym toku odwoławczym, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ale, co nie mniej istotne, pozwala na ochronę interesu prawnego strony, poprzez stawianie zarzutów pod adresem decyzji i podjęcie próby wykazania jej nielegalności. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej. Strona skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i skardze konsekwentnie zarzuca, iż wadliwie nie wezwano wnioskodawcy o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzonego przedsięwzięcia, pomimo, że planowana inwestycja mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie, znacząco oddziaływać na środowisko. Bez wątpienia wskazany powyżej zarzut naruszenia art. 72 ust 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018r. poz.2204 ze zm.), ma charakter merytoryczny i wymaga, stosownie do wskazanych powyżej podstawowych wymogów prowadzonego przed organem administracji publicznej postępowania wyjaśniającego zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia. Pomimo powyższych zarzutów do żadnego z nich organ II instancji nie ustosunkował się wyczerpująco i rzetelnie, ograniczając się wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 ww. ustawy wydane zostało rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz.71- dalej jako rozporządzenie). W rozporządzeniu tym w § 3 pkt 81 zawarto zapis, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się punkty do zbierania lub przeładunku złomu. O możliwości zaliczenia złomu jako rodzaju odpadów komunalnych, które będą zbierane w planowanym PSZOK--u przesądza ich legalna definicja zamieszczona w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21), która obejmuje odpady powstające z gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Skoro do odpadów komunalnych zalicza się również złom jako odpad powstający w gospodarstwach domowych, to organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnić, dlaczego uznał, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 pkt 81 rozporządzenia. Zdaniem Sądu decyzja organu II instancji, w której organ nie ustosunkował się do przytoczonych zarzutów odwołania narusza w sposób istotny wskazane na wstępie przepisy postępowania, gdyż nie tylko w efekcie przemilczenia tego zarzutu odwołania nie wyjaśnia ona stronie skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając w określony sposób przedmiotową sprawę, ale i biorąc pod uwagę okoliczności sprawy i przedmiot zarzutów skarżącego, nie wyjaśnia ona istoty sprawy, którą stanowiła kwestia, czy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jakim jest Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych powinna być poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W efekcie pozostawił tę kwestię niewyjaśnioną w sprawie. Za bezzasadny Sąd uznał natomiast zarzut wadliwego zakwalifikowania przedmiotowego przedsięwzięcia jako "inwestycji celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018r, poz. 1945), W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 5) zostało zdefiniowane pojęcie "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r. poz.2204). Cele publiczne wymienione zostały w tym przepisie w pkt 1-10. Wśród nich w pkt 3 wymieniono budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, że budowa Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych mieści się w pojęciu budowy i utrzymywania publicznych urządzeń służących do gromadzenia, odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowanie, a zatem stanowi jeden z celów publicznych wskazanych w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również wymóg zasięgu lokalnego omawianego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego jest prawidłowo uznany za spełniony w przedmiotowej sprawie, bowiem przy uwzględnieniu zasięgu tej inwestycji ma ona służyć ludności celem zagospodarowania odpadów pochodzących z gospodarstw domowych na obszarze gminy. Nie ma również racji strona skarżąca zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018r., poz.2067 ze zm.). Poza sporem pozostaje bowiem w niniejszej sprawie, że teren przeznaczony pod przedmiotową inwestycję położony jest poza obszarami objętymi prawną ochroną i nie występują na nim obiekty wpisane do rejestru zabytków. Reasumując, podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa okazał się zasadny. Brak odniesienia się do zindywidualizowanych i spornych okoliczności sprawy, stanowi w ocenie Sądu naruszenie wskazanych powyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę SKO odniesie się do wszystkich wyszczególnionych przez Sąd zarzutów odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji.