II SA/Bd 570/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek ( spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 13 grudnia 2018 r. nr III/26/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 pkt 3 w zakresie słów "w której obowiązuje nakaz przeprowadzenia badań archeologicznych w zakresie określonym przez właściwego miejscowo konserwatora zabytków przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" oraz § 13 pkt 6 lit. b w zakresie słów " w uzgodnieniu z zarządcą sieci elektroenergetycznej". Wojewoda [...] zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...] - wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części tj. § 8 pkt 3 w zakresie "w której obowiązuje nakaz przeprowadzenia badań archeologicznych w zakresie określonym przez właściwego konserwatora zabytków przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę", § 13 pkt 6 lit. b w zakresie "w uzgodnieniu z zarządcą sieci elektroenergetycznej". Skarżący organ nadzoru zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej zwanej "u.p.z.p."), 2) § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 31 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 z późn.zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza powyższe przepisy w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji I infrastruktury technicznej. Wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń w tym zakresie zawiera § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Kwestionowany zapis zawarty w § 13 pkt 6 lit. b uchwały cyt.: ,,dopuszczenie zachowania istniejącej sieci elektroenergetycznej, z możliwością jej przebudowy oraz rozbudowy, w uzgodnieniu z zarządcą sieci elektroenergetycznej" w ocenie organu nadzoru, nakłada dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące przepisy prawa dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu. Wszelkie kompetencje i formy działania organów określają przepisy rangi ustawowej. Zdaniem organu nadzoru uzależniając realizację ustaleń planu miejscowego od dokonania uzgodnień przez inne podmioty, plan miejscowy wprowadza stan niepewności obywateli, co do uregulowań aktu, którego zadaniem jest kształtowanie sposobu wykonania prawa własności. Rada Miasta nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez uzależnienie realizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, od uzgodnienia dokonanego przez bliżej nieokreślony podmiot przez co naruszyła w sposób rażący art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji - tj. istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący w odniesieniu do treści § 8 pkt 3 zaskarżonej uchwały wskazał, że stanowi ona powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych - art. 31 ust. 1a i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad Zabytkami, który jednoznacznie reguluje zasady postępowania w przypadku podejmowania czynności inwestycyjnych w obrębie zabytków archeologicznych i zakres działania wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie budowlanym związanym z zabytkiem, zostały już kompleksowo uregulowane w przepisach ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Skarżący stwierdził, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwala, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za niezasadne, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tylko zaskarżonych przepisów uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a".), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wnosząc skargę Wojewoda skorzystał z uprawnień nadzorczych, jakie daje mu ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506). Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 1 cyt. ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (termin nie dłuższy niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia), organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżony w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, co wprost wynika z art. 14 ust. 8 "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Istotność naruszenia jest kwestią ocenną, bowiem nie każde naruszenie traktować należy jako istotne – ergo nie każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego czy też naruszenie trybu ich sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części. Istotność naruszenia należy ocenić obiektywnie na gruncie konkretnej sytuacji, nie istnieje bowiem zamknięty katalog naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Do kategorii istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Przedmiotem skargi Wojewody w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...]. Kontrola sądowoadministracyjna nie dała podstaw do stwierdzenia aby doszło do istotnego naruszenia trybu podejmowania skarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub właściwości organów. Sąd uznał za zasadny zarzut nieważności § 8 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim w strefie "W" ochrony archeologicznej wprowadzono "nakaz przeprowadzenia badań archeologicznych w zakresie określonym przez właściwego konserwatora zabytków przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Jak słusznie zauważył skarżący, powyższe zapisy przedmiotowej uchwały stanowią powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych, tj. art. 31 ust. 1a i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który jednoznacznie reguluje zasady postępowania w przypadku podejmowania czynności inwestycyjnych w obrębie zabytków archeologicznych i zakres działania wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie. Regulacja zawarta w art. 31 ust. 1a i 2 cyt. ustawy jest regulacją kompleksową i kształtowanie jej w sposób odmienny w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z nim: 1a. Osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować: 1) roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo 2) roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego - jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny (ust. 2). Z § 118 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika zakaz powtarzania przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych w aktach prawa miejscowego. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Sprzeczne z prawem jest także dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie zawartych w ustawie kwestii w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca. Modyfikowanie w przepisach aktu wykonawczego niższego rzędu materii uregulowanej przez ustawodawcę, przekracza upoważnienie ustawowe i stanowi naruszenie porządku prawnego. We wskazanym zatem zakresie należało stwierdzić, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznaje za zasadny również zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w odniesieniu do zapisu § 13 pkt 6 lit. b w zakresie "w uzgodnieniu z zarządcą sieci elektroenergetycznej". Podzielając argumentację skargi należy wskazać, że brak jest bowiem podstawy prawnej dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego warunków właściciela sieci lub zarządcy drogi. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast, zgodnie z konkretyzującym zakres przedmiotowy tejże kompetencji § 4 pkt 9 rozporządzenia w.z.p. zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika więc norma prawna, która pozwalałaby Radzie Miejskiej na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego de facto nakazu uwzględnienia warunków ustalonych przez określone podmioty. Wskazane przepisy rangi ustawowej przewidują natomiast przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z właścicielami odpowiednich sieci. Nie ulega wątpliwości, że zapisy wskazujące na konieczność spełnienia warunków ustalonych przez właściciela sieci - wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego - są nieprawidłowe, zaś ich regulowanie w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne. Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie jest przekaźnikiem informacji, ale wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Zaskarżone przepisy uchwały kryterium tego nie spełniają. Co więcej, uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od warunków wskazanych przez wymienione w uchwale podmioty wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie zaskarżonych przepisów uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Innymi słowy, w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych postanowień miejscowego planu adresatom norm prawnych zawartych w uchwale, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z tych powodów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzeczono jak w sentencji wyroku.