II SA/Bd 571/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu B. S. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...].12.2019 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 w związku z art 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2019 r., poz. 1186) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), nakazał Muzeum Z. P. w Ż. jako zarządcy terenu obejmującego działki nr [...], położone przy Z. w W., gmina Ż., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących przy zainstalowanych machinach oblężniczych przy Z. w W. gmina Ż. poprzez wygrodzenie i oznaczenie na terenie - wystawy machin oblężniczych przy Z. w W. - stref dla osób odwiedzających ekspozycję w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia, w terminie do [...].04.2020 r. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż pismem z dnia [...].02.2019 r. Dyrektor Muzeum Z. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z wnioskiem o sprawdzenie machin oblężniczych na terenie przy Z. w W., zainstalowanych przez S. S. B. S. w kwietniu 2014 r. Podczas przeprowadzonych kontroli w dniu [...].03.2019 r., [...].04.2019 r. i [...].08.2019 r. stwierdzono, że w kwietniu 2014 r. w ramach realizacji wystawy ustawiono 8 machin oblężniczych, przy wspólnym przedsięwzięciu Muzeum Z. P. w Ż. i S. S. B. S.; dodatkowo teren działek został ogrodzony i zabezpieczony bramą z furtką wejściową. Machiny są konstrukcji drewnianej o połączeniach metalowych, drewnianych i za pomocą lin konopnych, zamontowane na podwalinach drewnianych lub bezpośrednio na gruncie. Dodatkowo przy machinach zainstalowano tablice informacyjne z opisem poszczególnych machin oblężniczych. Ustawione machiny służą wyłącznie jako eksponaty wystawiennicze, nie spełniają innej dodatkowej funkcji użytkowej. Ponadto stwierdzono, że machiny oblężnicze posiadają liczne uszkodzenia, zniszczone biologicznie podwaliny, luźne elementy drewniane, luźne połączenia elementów ruchomych, zniszczone liny służące do napinania i połączeń elementów machin. W trakcie kontroli stwierdzono, że Muzeum Z. P. w Ż., jak również B. S. nie dokonali uprzedniego zgłoszenia budowy, ani nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę. Muzeum Z. P. w Ż. uzyskało opinię Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków - Delegatura w B. z dnia [...].12.2013r., znak: [...] (według pisma ww. urzędu z dn. [...].06.2017 r., znak: [...]) w sprawie usytuowania wystawy średniowiecznych machin oblężniczych na podzamczu w W. , gm. Ż., z której wynika, że opiniuje pozytywnie montaż machin oblężniczych wraz z tablicami informacyjnymi oraz ogrodzeniem. Według informacji Dyrektora Muzeum Z. P. w Ż., od 2016 roku B. S. nie przeprowadzał przeglądu technicznego machin i ich konserwacji, co doprowadziło w opinii Muzeum do złego stanu technicznego i wizualnego machin. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dn. [...].08.2019 r. stwierdzono, że machiny oblężnicze nie zostały naprawione, są wygrodzone taśmą ostrzegawczą i oznaczone tablicami ostrzegawczymi, a ogrodzenie stref niebezpiecznych wokół machin jest nieskuteczne. W odwołaniu od powyższej decyzji B. S. zaskarżył ją w zakresie: . nałożenia w sentencji decyzji obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości występujących przy zainstalowanych machinach oblężniczych przy Z. w W. gmina Ż. poprzez wygrodzenie i oznaczenie na terenie wystawy machin oblężniczych przy Z. w W. stref dla osób odwiedzających ekspozycję w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia; . uzasadnienia decyzji dotyczącego obecnego stanu technicznego machin wchodzących w skład wystawy machin oblężniczych, jak też przyczyn jego powstania. Decyzji zarzucono jej wydanie z następującymi uchybieniami: . pominięcie przez organ pierwszej instancji faktu ustanowienia pełnomocnika przez skarżącego; . naruszenie art. 7 kpa oraz 107 § 1 ust. 5 kpa poprzez sformułowanie sentencji decyzji w sposób, który uniemożliwia ustalenie precyzyjnego zakresu nałożonych obowiązków; . naruszenie art. 7 kpa oraz 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w ustaleniach faktycznych oraz uzasadnieniu decyzji faktu usunięcia przez skarżącego uchybień stwierdzonych w protokole z oględzin z dnia [...] kwietnia 2019 r.; . naruszenie art. 7 kpa oraz 107 § 3 kpa poprzez oparcie ustaleń dotyczących przyczyn pogorszenia stanu technicznego machin stwierdzonego protokołem z dnia [...] kwietnia 2019 r. jedynie na wyjaśnieniach przedstawicieli Muzeum Z. P., a nadto brak jakiejkolwiek wzmianki w uzasadnieniu o wyjaśnieniach skarżącego oraz złożonych w tym zakresie dokumentach. W związku z powyższym, na podstawie art. 138 § 2 kpa, odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w oznaczonym wyżej zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze wskazaniem następujących okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy: . ustalenie obecnego stanu technicznego machin oblężniczych zainstalowanych przy Z. w W. gmina Ż., zgodnie z przepisami kpa w tym zakresie, a nadto w szczególności z uwzględnieniem prac wykonanych uprzednio przez skarżącego, szczegółowo opisanych w piśmie z dnia [...] maja 2019 r.; . rozważenie, czy w obecnym stanie technicznym machin oraz dokonania ich wygrodzenia, a także oznaczenia tablicami informacyjnymi, konieczne jest podejmowanie jakichkolwiek dodatkowych prac w tym zakresie, a na wypadek gdyby obowiązek taki miał zostać nałożony - wskazania szczegółowego zakresu tego obowiązku wraz z powołaniem podstawy prawnej ustalenia tego zakresu; . sporządzenie uzasadnienia ewentualnej kolejnej decyzji administracyjnej w sposób wymagany przepisami art. 107 § 3 kpa oraz art. 7 kpa. K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].03.2020 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 66 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, w pierwszej kolejności winien prawidłowo ustalić jaki podmiot jest właścicielem, bądź zarządcą poszczególnych (odrębnych) obiektów, określonych przez ww. organ zbiorczo jako "machiny oblężnicze", a nie wskazywać jako adresata decyzji "zarządcy terenu działek nr [...] położonych przy Z. w W.", gdyż przywołane ww. przepisy odnoszą się do obiektu, a nie do działek. Ponadto wskazano, że obowiązki nakładane na podstawie art. 66 ustawy z dnia [...].07.1994 r. - Prawo budowlane obejmują tylko te sytuacje, które są związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 ustawy oraz dalszych przepisach rozdziału 6 tejże ustawy, a z treści decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji nie wynika, jakie nieprawidłowości adresat winien usunąć, przy określeniu obowiązków jako "wygrodzenie i oznaczenie na terenie wystawy machin oblężniczych". Z uwagi na powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja wydana na ww. podstawie musi zawierać pełne uzasadnienie zarówno w kwestii zaistnienia przesłanki, jak i orzeczonego nakazu, tj. wskazanie skonkretyzowanych obowiązków adresata decyzji, odpowiadających stwierdzonym nieprawidłowościom, adekwatnym do danej przesłanki. Ponadto odnosząc się do dokonanych ustaleń organ odwoławczy wskazał, że możliwość wdrożenia trybu postępowania określonego w art. 66 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane powstaje dopiero wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część, podlegające kontroli pod względem stanu technicznego, zostały wybudowane zgodnie z prawem. Dopiero bowiem legalnie istniejący obiekt może być kontrolowany pod względem prawidłowego realizowania obowiązków z zakresu utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, a więc obowiązków wynikających z ww. art. 61 tejże ustawy. Natomiast z akt sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. wynika, że nieprawidłowo dokonano kwalifikacji machin oblężniczych jako obiektów będących eksponatami wystawowymi w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 25 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane, bowiem obiekty te nie spełniają warunku usytuowania na terenach przeznaczonych na cel (wystawowy), co umożliwiło ocenę, że obiekty budowlane objęte niniejszym postępowaniem nie stanowią "eksponatu wystawowego" w świetle art. 29 ust. 1 pkt 25 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, w treści sporządzonych przez organ I instancji protokołów z oględzin obiektu, brak jest informacji, czy dany obiekt jest m.in. przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; czy nie jest połączony trwale z gruntem, co jest niezbędne dla ustalenia, czy dany obiekt można zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (treść obowiązująca do 9.08.2014r.), tj. jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Nadto organ odwoławczy zauważył, że z dokumentacji zawartej w aktach sprawy nie wynika, na jakiej podstawie organ nadzoru budowalnego I instancji ustalił strony postępowania, bowiem akta sprawy winny zawierać dokumenty, które potwierdzają ustalony krąg stron, zgodnie z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane. W kwestii zarzutu dotyczącego pominięcia faktu ustanowienia pełnomocnika, organ odwoławczy wskazał, iż protokół Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...].04.2019 r. nie zawiera wprost informacji, że takie pełnomocnictwo zostało udzielone co do całego postępowania, gdyż protokół zawiera wyłącznie adnotację o osobach uczestniczących w oględzinach: "Pan B. S. - ustne pełnomocnictwo dla Pana J. K.." Organ I instancji podniósł, iż przyjmuje się, że pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost, nie może być domniemane, a oświadczenie strony winno być zawarte w protokole, natomiast protokół w swojej treści nie zawiera takiego oświadczenia i został podpisany "bez uwag" przez osoby uczestniczące w oględzinach, dlatego ten zarzut należy uznać za bezzasadny. W sprzeciwie zgłoszonym do Sądu B. S. zarzucił decyzji organu odwoławczego: . naruszenie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 138 § 2a kpa poprzez dokonanie bez podstawy prawnej oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do uznania, że machiny oblężnicze "nie stanowią eksponatu wystawowego", . naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa poprzez oparcie bezpodstawnej oceny materiału dowodowego oraz ustaleń stanu faktycznego na nieaktualnych dokumentach - tj. na nieaktualnym Statucie Muzeum Z. P. oraz nieobowiązującej umowie o użyczenie gruntu zawartej pomiędzy Gminą Ż., a Muzeum Z. P. w [...].11.2012 r.; . naruszenie art. 8 oraz art. 10 kpa poprzez dokonanie ustaleń, które w założeniu mają wiązać organ pierwszej instancji bez umożliwienia uczestnictwa strony w postępowaniu na etapie dokonywania takich ustaleń. W związku z powyższym, na podstawie art. 64a oraz art. 64b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływana jako "PostAdmU") składając sprzeciw od ww. decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie w zakresie uzasadnienia począwszy od słów "Natomiast z akt sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. wynika, że nieprawidłowo dokonano kwalifikacji machin oblężniczych jako obiektów będących eksponatami wystawowymi... ". (str. 3 decyzji), aż do słów: "Wówczas po dokonanych ustaleniach organ nadzoru budowlanego I instancji winien dokonać kwalifikacji poszczególnych obiektów (machin) i wszcząć stosowne postępowanie administracyjne zmierzające do ich legalizacji bądź rozbiórki w trybie art. 48 albo art. 49b bądź art. 51 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane ustalając przy tym, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (str. 4 decyzji). Uzasadniając zgłoszone zarzuty skarżący podniósł, że przepisy kpa nie upoważniają organu odwoławczego do zobowiązywania organu I instancji do podjęcia decyzji o określonej treści, a przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, bowiem w orzecznictwie podkreśla się, że zalecenia dotyczące okoliczności, jakie trzeba wziąć pod uwagę przy ponownym badaniu sprawy, wiążą organ I instancji tylko co do obowiązku wyjaśnienia tych okoliczności. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena zgromadzonych w tym celu dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Lu 204/08, Legalis nr 139908). Zdaniem wnoszącego sprzeciw, organ odwoławczy w niniejszej sprawie, niejako pomija całe ponowne postępowanie, które przeprowadzić ma organ I instancji i dokonuje ustaleń kluczowych dla finalnego rozstrzygnięcia sprawy już w decyzji kasacyjnej, umieszczając w uzasadnieniu decyzji, w szczególności następujące stwierdzenie: "Tym samym ww. obiekty nie spełniają warunku usytuowania na terenach przeznaczonych na cel (wystawowy), co daje podstawę do oceny, że obiekty budowlane objęte niniejszym postępowaniem nie stanowią eksponatu wystawowego w świetle art. 29 ust. 1 pkt 25 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane", (str. 4 uzasadnienia decyzji). Skarżący zwrócił uwagę, że powyższy wniosek organu odwoławczego zawarty w zaskarżonej decyzji oparty jest na założeniu, że skoro Statut Muzeum Z. P. z dnia [...].02.1998 r. nie zawiera zapisu, że Muzeum realizuje swoje cele na terenie przeznaczonym na wystawy, to Muzeum takich wystaw nie może organizować na terenie przylegającym do zamku w miejscowości W., na którym zlokalizowana została wystawa machin oblężniczych, gdyż jakoby nie przewiduje tego umowa użyczenia terenu zawarta z Gminą Ż. z dnia [...].11.2012 r. Abstrahując od zasadności takiego wnioskowania skarżący zarzucił, iż nie wzięto zatem pod uwagę, że: . wersja Statutu Muzeum Z. P., który powołano w ww. decyzji wskazuje, że Muzeum "w szczególności" realizuje cele poprzez działania wskazane w § 5 Statutu i nie dostrzeżono, że Muzeum działa przede wszystkim na podstawie ustawy o Muzeach z dnia [...] listopada 1996 roku (z późniejszymi zmianami), która przewiduje, że muzea realizują swoje cele w szczególności poprzez urządzanie wystaw stałych i czasowych (art. 2 ust. 5); . statut Muzeum został w międzyczasie zmieniony i obecnie obowiązująca jego treść (uchwała nr [...] z dnia [...] września 2017 r.), przewiduje wprost "organizowanie wystaw" bez jakichkolwiek ograniczeń (§ 5, ust. 1 pkt 6), . umowa użyczenia gruntu pomiędzy Gminą Ż., a Muzeum Z. P. z dnia [...].11.2012 r. była zawarta na czas określony, a więc albo została w międzyczasie aneksowana albo podpisana została inna umowa, której w aktach postępowania nie ma. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, przekroczył swoje uprawnienia, gdyż wydając decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 kpa: . nie zawarł w niej jedynie "wytycznych w zakresie wykładni przepisów", ale dokonał oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, zobowiązując jednocześnie organ I instancji do uznania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, że machiny oblężnicze "nie stanowią eksponatu wystawowego", przez co naruszył art. 138 § 2 kpa w związku z art. 138 § 2a kpa; . swoje ustalenia oparł na nieaktualnych dokumentach - tj. na nieaktualnym Statucie Muzeum Z. P. oraz nieobowiązującej umowie o użyczenie gruntu zawartej pomiędzy Gminą Ż., a Muzeum Z. P. w [...].11.2012, przez co naruszył art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa; . dokonał ustaleń co do istotnych faktów w postępowaniu bez umożliwienia uczestnictwa strony w postępowaniu na etapie dokonywania takich ustaleń, przez co naruszył art. 8 kpa oraz art. 10 kpa. W odpowiedzi na sprzeciw organ, nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia, wniósł o jego oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu obligującym Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 j.t. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 P.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa, niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w ww. zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy wydaje zatem decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: . postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; . konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W doktrynie przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy: . organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; . postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); . nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2019 do art. 138 t.13). Wystąpienie podanych wyżej naruszeń przepisów postępowania niewątpliwie spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. W praktyce jednak ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymagać będzie także dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których dotyczy decyzja. W takim jednak przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 K.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz B. Dauter i inni, WKP 2018, do art. 64a i art. 64e). Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; i te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w sposób szczegółowy odniósł się do materialno - prawnej podstawy zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji, którym jest art. 66 ust. 1 pkt 1 stanowiący, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska [...] właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, przy czym zgodnie z art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym [...], nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Słusznie zatem organ odwoławczy wywiódł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, w pierwszej kolejności winien prawidłowo ustalić podmiot będący właścicielem, bądź zarządcą poszczególnych (odrębnych) obiektów określonych przez ww. organ zbiorczo jako "machiny oblężnicze", a nie wskazywać jako adresata decyzji "zarządcy terenu działek nr [...] położonych przy Z. w W.", gdyż przywołane ww. przepisy odnoszą się do obiektu, a nie do działek. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa materialnego obowiązki nakładane na podstawie art. 66 ustawy z dnia Prawo budowlane obejmują tylko te sytuacje, które są związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 ww. ustawy oraz dalszych przepisach rozdziału 6 tejże ustawy, dlatego też usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane dotyczy nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy i dlatego też tak dużego znaczenia nabiera prawidłowe i precyzyjne określenie nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości, stwierdzonych w wyniku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, czego nie spełnia lakoniczne określenie nałożonych obowiązków jako "wygrodzenie i oznaczenie na terenie wystawy machin oblężniczych". Zasadniczą podstawą uchylenia decyzji organu I instancji, było zatem uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny okoliczności związanych z zaistnieniem przesłanki zastosowanego przepisu prawa materialnego, jak i orzeczonego nakazu, tj. wskazania skonkretyzowanych obowiązków adresata decyzji, odpowiadających stwierdzonym nieprawidłowościom, adekwatnym do danej przesłanki, podczas gdy decyzja powinna dokładnie określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany wykonać celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części (tak np. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 7.12.2004 r. sygn. akt IV SA 2590/03). Skoro organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził różne nieprawidłowości, natomiast nie określił, czy te nieprawidłowości dotyczą samego obiektu, czy też funkcji jaką spełnia, to słusznie organ odwoławczy przyjął w dalszej kolejności, że powyższe uchybienia naruszają też przepis art. 68 § 1 K.p.a. określający wymogi prawidłowo sporządzonego w tym trybie protokołu. W tym też zakresie organ odwoławczy wskazał również, że w dokonanych ustaleniach stanu faktycznego, brak jest wyjaśnienia pozwalającego na możliwość wdrożenia trybu postępowania określonego w art. 66 ustawy - Prawo budowlane, który materializuje się dopiero wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część, podlegające kontroli pod względem stanu technicznego, zostały wybudowane zgodnie z prawem i dopiero legalnie istniejący obiekt może być kontrolowany pod względem prawidłowego realizowania obowiązków z zakresu utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, a więc obowiązków wynikających z ww. art. 61 tejże ustawy. Zakwestionowanie natomiast pewnych ustaleń stanu faktycznego przez organ odwoławczy nie wpływa na ocenę prawidłowości decyzji kasatoryjnej. Ponownie prowadzone postępowanie będzie musiało uwzględniać istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, z możliwością poddania ich krytycznej ocenie, zatem zarzuty skarżącego w zakresie dokonanej przez organ oceny nie wpłyną na realizację gwarancji procesowych strony. Mając na uwadze jedynie niewyjaśnione w sposób jednoznaczny okoliczności faktyczne sprawy, organ odwoławczy uznał, że należy uzupełnić materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie w taki sposób, aby wnioski wyciągnięte przez organ były spójne i przekonywujące, a rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie odpowiadało przepisom prawa. Organ ten wskazał również zakres niezbędnego do uzupełnienia materiału dowodowego, tj. odniósł się szczegółowo do poszczególnych przesłanek materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, które nie zostały wystarczająco wyjaśnione przez organ I instancji. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skargi sugerujący, iż organ odwoławczy w niniejszej sprawie, niejako pomija całe ponowne postępowanie, które przeprowadzić ma organ I instancji i dokonuje ustaleń kluczowych dla finalnego rozstrzygnięcia sprawy już w decyzji kasacyjnej. Podobnie odnieść należy się do kwestii aktualności dokumentów powołanych przez organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, bowiem ich ocena pod tym względem nastąpi w ponownie toczącym się w sprawie postępowaniu, w którym tego rodzaju zarzuty będą mogły być formułowane. Przechodząc zatem do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji przez pryzmat art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. Sąd wskazuje, że również w tym zakresie nie stwierdził nieprawidłowości. Przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, zaś w ocenie Sądu taka sytuacja – zgodnie z powyżej wskazanymi okolicznościami – nie występuje w rozpoznawanej sprawie, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za dokonane bez naruszenia tego przepisu. Sąd zauważa bowiem, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy, zakres postępowania dowodowego, w ocenie Sądu, jednoznacznie przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia uprawniony jest organ odwoławczy na mocy art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym brak uchylenia decyzji organu I instancji wraz ze wskazaniem zakresu postępowania dowodowego koniecznego do przeprowadzenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy mógłby skutkować, w rozpoznawanej sprawie, naruszeniem zarówno zasad szybkości jak i dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu wskazany powyżej przez organ odwoławczy zakres postępowania dowodowego nie mieści się w granicach uprawnień przyznanych organowi odwoławczemu w ramach normy art. 136 K.p.a. Tym samym organ odwoławczy był pozbawiony możliwości prawidłowego załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zasadność stanowiska organu odwoławczego w ww. zakresie, w ocenie Sądu, wskazuje, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art.136 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji z naruszeniem przepisów procesowych - nastąpiło bowiem naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd wskazuje jednocześnie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji z uwzględnieniem koniecznego dla rozstrzygnięcia wyeliminowania naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to konieczności przeprowadzenia zupełnego postępowania dowodowego celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny umożliwia przeprowadzenie prawidłowego procesu subsumpcji. Tym samym organ I instancji, co do zasady, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek decyzji kasacyjnej, nie jest związany ustaleniami organu odwoławczego wykraczającymi poza powyższy zakres, wynikający z granic wyznaczających uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.