II SA/Bd 572/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Powiatu we Włocławku z dnia 9 listopada 2012 r. nr XVII/185/12 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "kalendarzowy". 1. W dniu [...] listopada 2012 r. Rada Powiatu przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu w. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Powyższa uchwała została oblikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego pod pozycją [...]; obecnie tekst jednolity z 2021 r., poz. [...]). 2. W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy [...] zarzucając istotne naruszenie art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. 2020, poz. 470 ze zm. – dalej "u.d.p.") polegające na dokonanym w § 3 ust. 2 wyjściu poza zakres delegacji ustawowej i modyfikację sposobu naliczania opłaty rocznej przy użyciu parametrów spoza ustawy upoważniającej w postaci "pełny rok kalendarzowy" na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "kalendarzowy". 3. W odpowiedzi na skargę przedstawiciel organu wniósł o jej oddalenie. Organ podzielił stanowisko prokuratora, że doszło do błędu legislacyjnego, ale doszło do niego 10 lat temu. W okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały nie doszło do żadnej kontrowersji w jej stosowaniu, której konsekwencją byłoby kwestionowanie decyzji administracyjnych ustalającej opłatę na podstawie zaskarżonego brzemienia § 3 ust. 2 uchwały. W ocenie organu powyższy błąd należy oceniać jako nieistotne naruszenie prawa. Końcowo Starosta wskazał, że w celu uniknięcia ewentualnych negatywnych skutków rozstrzygnięcia Sądu dla obrotu postanowił wystąpić do Rady o zmianę zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 4. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony Prokuratora w skardze, a przedstawiciel organu w odpowiedzi na skargę przychylił się do powyższego wniosku. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 528 – dalej "u.s.p."), nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (patrz: wyrok NSA z 5.09.2017 r., I OSK 124/17). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych. 5. Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu włocławskiego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg podjęta została na podstawie przepisów art. 40 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego, pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem zakwestionowana przez Prokuratora treść § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały przewiduje, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w § 3 ust. 1 uchwały obejmują pełen rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Przyjęcie innego, niż przewidziany w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż jest wykroczeniem poza przyznane ustawą kompetencje. Stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Nadto przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a ogólnie do "roku" a zatem wprowadzenie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które uzasadniało stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie słowa "kalendarzowy". 6. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.