II SA/Bd 573/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. W. D. wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR w L. z/s w S. o przyznanie płatności na rok 2009. We wniosku tym producent ubiegał się o jednolitą płatność obszarową (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z/s w S. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] przyznał płatności do gruntów rolnych na rok 2009 r. w wysokości [...], w tym: 1. jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, 2. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł, 3. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono nieprawidłowości dotyczące działek ewidencyjnych Nr [...],[...],[...] oraz [...] położonych w województwie [...], w powiecie lipnowskim, gmina C., obręb C., J., M. W przypadku działki ewidencyjnej [...], na której zadeklarowano działki rolne A/A1 ([...] ha) oraz B ([...] ha), o łącznej powierzchni [...] ha, dla działki rolnej A/A1 stwierdzono powierzchnię mniejszą od zadeklarowanej o [...] ha. Dla działki ewidencyjnej [...], z zadeklarowaną działką rolną M/M1 o powierzchni [...] ha, stwierdzono powierzchnię mniejszą od zadeklarowanej o [...] ha. Dla działki ewidencyjnej [...], z zadeklarowaną działką rolną J o powierzchni [...] ha, stwierdzono powierzchnię mniejszą od zadeklarowanej o [...] ha. Natomiast dla działki ewidencyjnej [...], z zadeklarowanymi działkami rolnymi P/P1 ([...] ha), R ([...] ha) oraz U ([...] ha), o łącznej powierzchni [...] ha, w przypadku działki rolnej U stwierdzono powierzchnię mniejszą od zadeklarowanej o [...] ha. Tym samym, powierzchnia ustalona w wyniku kontroli była mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku o [...] ha dla płatności JPO oraz [...] ha dla płatności UPO. Od decyzji organu I instancji producent wniósł odwołanie wskazując, iż naliczoną płatność uważa za zaniżoną, ponieważ nie odpowiada ona pełnej powierzchni zgłoszonej we wniosku. Odwołujący podkreślił, że uważa system informacji geograficznej za nieaktualny i niedokładny. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. z/s w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, iż w wyniku ponownej weryfikacji powierzchni działek, dla których organ I instancji stwierdził wystąpienie zawyżenia, wyznaczono nowe powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze kwalifikujące się do płatności. Ponieważ te nowe dane nie były znane organowi I instancji w momencie wydawania decyzji, a tym samym nie mogły zostać wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji. W związku z powyższym organ II instancji nie mógł w sposób merytoryczny badać przesłanek powodujących przyznanie płatności do gruntów rolnych, nie mając pewności, co do prawidłowości wyników postępowania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w niniejszej sprawie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. z/s w S. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznał W. D. płatności JPO do powierzchni [...] ha, płatności UPO do powierzchni [...] ha oraz płatności zwierzęce w wysokości wnioskowanej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w zakresie płatności JPO stwierdzono zawyżenie powierzchni zadeklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej dla działki rolnej A, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], wynoszące [...] ha ([...] %). W zakresie płatności UPO stwierdzono zawyżenie powierzchni dla działki rolnej Al wynoszące [...] ha ([...] %). Ponieważ zawyżenie dla JPO i UPO nie przekraczało [...] %, płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej. W dniu [...] listopada 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. z/s w S. wpłynęło odwołanie W. D. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego w L. z/s w S. z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odwołujący wskazał, że przyznaną płatność uważa za zaniżoną, ponieważ zaskarżona decyzja nie bierze pod uwagę całej deklarowanej powierzchni działek o wielkości [...] ha. Rozpatrując odwołanie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. z/s w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z/s w S. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sprawie nr [...] W. D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że w wyniku podjętych czynności kontrolnych ustalone zostało, iż faktyczna powierzchnia działki ewidencyjnej [...], uprawniona do przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej, wynosi [...] ha. Tym samym powierzchnia ta jest o [...] ha mniejsza od powierzchni działki deklarowanej we wniosku. Ponadto organ podkreślił, że przeprowadzony w ramach postępowania odwoławczego pomiar powierzchni użytkowanej rolniczo na ortofotomapie potwierdził ustalenia organu I instancji, tj. iż powierzchnia kwalifikująca się do płatności jest zgodna z powierzchnią ustaloną w wyniku kontroli administracyjnej organu I instancji. Pomiar został wykonany w oparciu o aktualną ortofotomapę oraz z uwzględnieniem szkicu na załączniku graficznym, wykonanym przez stronę i dołączonym do wniosku na rok 2009, a także granic działek ewidencyjnych Powyższy pomiar potwierdza powierzchnię użytkowaną rolniczo na działce ewidencyjnej [...], wynoszącą [...] ha, czyli zgodną z ustaloną przez organ I instancji. Organ przyjmując wynik pomiaru za zgodny ze stanem faktycznym wskazał, że na działce ewidencyjnej [...] wystąpiło zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni kwalifikującej się do płatności, wynoszące [...] ha. Na powyższą decyzję W. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. i poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z/s w S. jako niezgodnych z prawem. W ocenie skarżącego przy wydawaniu zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), poprzez odmowę przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009 do całości wnioskowanej powierzchni, pomimo spełnienia wszelkich niezbędnych warunków określonych w ustawie. W ocenie skarżącego dane zawarte w wypisie z rejestrów gruntów są danymi jak najbardziej wiarygodnymi. Tym samym każda rozbieżność pomiędzy danymi zawartymi w dokumentach geodezyjno-kartograficznych a danymi wskazanymi na podstawie ortofotomapy cyfrowej, powinna być dokładnie zbadana. Organ tymczasem, oparł się wyłącznie na własnych danych, pomimo, że w ocenie skarżącego, w przypadku jakichkolwiek wątpliwości, powinny być zlecone pomiary gruntu biegłemu geodecie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczyła 3 płatności: jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Ta ostatnia płatność nie jest kwestionowana. Spór dotyczy wykluczenia z powierzchni deklarowanej dla jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej powierzchni [...] ha z działki nr [...]. Powierzchnia deklarowana wynosiła [...] ha a powierzchnia działki stwierdzona w toku kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi [...] %. Jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową określono na podstawie obszaru działek stwierdzonych w trakcie kontroli. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Płatności obszarowe są przyznawane w drodze decyzji. W decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych określa się również zmniejszenia płatności obszarowych, w tym także w kolejnych latach, jeżeli zmniejszenia te wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1. (art. 19 ust. 1 i 2 ustawy). Zgodnie z powołanym w decyzji - w podstawie prawnej - art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (tytuł w brzmieniu na dzień wydania decyzji) (Dz. Urz. WE L 141 z 30.4.2004) z zastrzeżeniem jakiegokolwiek zmniejszenia płatności lub wykluczenia z płatności zgodnie z art. 51 i 53, w przypadku wniosków o pomoc w ramach systemu pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaków, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdział 6, 9 i 10 c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw. Skarżący zadeklarował we wniosku powierzchnię działki [...], z czego powierzchnia gruntów rolnych [...] ha. Ostateczne pomiary tej działki - powierzchni ewidencyjno gospodarczej (PEG) wykazały powierzchnię [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 Skarżący uważa, że trzeba oprzeć się na danych z ewidencji gruntów. Organ natomiast oparł się na ortofotomapie i w oparciu o nią ustalił powierzchnię działki rolnej A. Art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. wskazuje, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1: 10.000. Użycie przez ustawodawcę unijnego sformułowania w trybie oznajmującym "korzysta się" wskazuje na obowiązek posługiwania się ortoobrazami lotniczymi lub satelitarnymi. Oparcie się zatem na ortofotomapie jest prawidłowe. Dostępna organom ARiMR ortofotomapa cyfrowa tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonywane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) po wykonaniu prac, podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Ortofotomapy stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Pomiar powierzchni wykluczonej został dokonany zarówno przez organ I instancji jak i II instancji. W ocenie Sądu brak podstaw do odmówienia dania wiary dokonanym pomiarom. W ramach prowadzonego postępowania organy orzekające nie stosują w pełni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady, że na nich spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem reguł dowodzenia przyjętych w K.p.a. Jest odwrotnie niż to przewidują przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 (w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności), są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W ocenie Sądu, skarżący nie udowodnił, że dokonany pomiar jest nieprawidłowy. Dlatego też trafnie przyznano płatność od powierzchni stwierdzonej. Zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) do przyznawania płatności uzupełniającej stosuje się odpowiednio przepisy art. 9, 11, 14, 21-23, 25, 28, 56-58, 60, 73, 75, 78 i 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), z tym że do płatności zwierzęcej oraz płatności niezwiązanej z produkcją nie stosuje się przepisów art. 56-58, 60 i 75 ust. 1 tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 , bez uszczerbku dla zmniejszeń lub wykluczeń zgodnie z art. 58 i 60 rozporządzenia, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemu pomocy obszarowej(z wyłączeniem nie mającym zastosowania w sprawie), jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla przedmiotowej grupy upraw. W powiązaniu z dokonanym pomiarem jest to uzasadnienie dla przyjęcia powierzchni zmniejszonej. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.