II SA/Bd 574/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2005r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego W. M. kwotę 792.80 ( siedemset dziewięćdziesiąt dwa złotych i osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] 2004 r. Spółka "A." Sp. z o.o. wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkaniowo – usługowych na nieruchomości oznaczonej jako działki nr nr [...] położonej w B. przy ul. N. W toku postępowaniu współwłaściciel sąsiedniej działki (nr [...]), W. M. wniósł zastrzeżenia, w których domagał się uwzględnienia jego praw do korzystania z dojazdu do jego nieruchomości poprzez działkę nr [...], będącą jego zdaniem drogą publiczną. Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.). Odnosząc się zaś do zastrzeżeń W. M. wyjaśnił, że wydana decyzja nie narusza praw osób trzecich ani nie rodzi praw do terenu. Dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] jest zapewniony poprzez działkę nr [...], będąca we współwłasności W. i A. M. Natomiast pomimo iż działka nr [...] figuruje w ewidencji gruntów jako droga, to jednak nie jest drogą publiczną, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086; z późn. zm.) zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych wymaga podjęcia stosownej uchwały rady gminy. Organ pierwszej instancji zwrócił też uwagę, iż wprawdzie w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania osiedla Prądy Wschód (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 1993 r), zgodnie z którym wydzielono geodezyjnie działkę nr [...], określono jej przeznaczenie jako ulicę dojazdową, jednakże plan ten przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r., a w chwili obecnej nie ma opracowanego dla tego obszaru żadnego innego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydzielona działka nie została przejęta na własność Miasta B., w związku z czym stanowi drogę wewnętrzną o charakterze prywatnym. Co więcej do dnia wydania decyzji działka ta nie funkcjonowała jako droga. W tym stanie rzeczy zapewnienie obsługi komunikacyjnej dla innych działek z wykorzystaniem działki nr [...] może nastąpić wyłącznie poprzez ustanowienie na tej działce stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej). Po rozpatrzeniu odwołania W. i A. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z dnia [...]2005 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. Zdaniem Kolegium podnoszone w odwołaniu zarzuty wskazują na brak zrozumienia celu i zakresu decyzji, przez co istota odwołania sprowadza się w zasadzie do ograniczenia inwestowania i przesądzenia w decyzji zakazu realizacji planowanej inwestycji z powołaniem się na ochronę interesu prawnego. Przede wszystkim chybiony jest podniesiony w odwołaniu zarzut uniemożliwienia i pozbawienia dojazdu do działki skarżących. Działka nr [...] pozostaje we współwłasności L., T. i J. K. oraz D. A. i nie została obciążona w drodze administracyjnoprawnej lub cywilnoprawnej żadnym prawem służebności na rzecz skarżących. Błędne przyjęcie i pozostawanie w przekonaniu, że działka nr [...] winna zabezpieczać dojazd do własnych gruntów nie stanowią okoliczności wystarczających do tego, aby uznać, iż zostały naruszone interesy skarżących w rozumieniu art. 54 pkt 2 d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według Kolegium decyzja Prezydenta Miasta B. zawiera wszystkie elementy merytoryczne określone w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja ta jest etapem wstępnym i ma na celu tylko przesądzenie czy planowane przez inwestora zamierzenie może być realizowane na danym terenie w zgodzie z obowiązującymi przepisami i określa w szczególności warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i zabudowy z uwzględnieniem wymagań między innymi ochrony interesów osób trzecich. Zakres ochrony przysługujący w tym postępowaniu nie może być jednak szerszy niż przedmiot tego postępowania. W opinii Kolegium decyzja o warunkach zabudowy nie może być okazją do porządkowania spraw własnościowych, bowiem nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności. Uzyskanie zgody właściciela na korzystanie z jego nieruchomości na potrzeby np. przechodzenia i przejazdu nie jest przedmiotem tego postępowania i rozstrzygnięcia oraz nie wymaga działań o charakterze administracyjnoprawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. i A. M. zarzucili decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. naruszenie ich praw dostępu do działki nr [...] będące konsekwencją nieuwzględnienia stanu prawnego powstałego w wyniku prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] 1994 r. zgodnej z obowiązującym w tym czasie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 1993 r. Skarżący zwrócili uwagę, że teren działki nr [...] w ww. planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony był jako ulica dojazdowa o symbolu [...]. Mając na względzie przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, konsekwencją wydania przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] 1994 r. decyzji o podziale działki nr [...] w taki sposób, iż została wydzielona działka nr odpowiadająca wskazanej w planie zagospodarowania przestrzennego ulicy, było przejście tej działki na własność Miasta B. z momentem, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna. Co więcej, zdaniem skarżących, w momencie wydania wspomnianej decyzji podziałowej przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewidywały kategorii "drogi wewnętrznej". Pojęcie takiej drogi pojawiło się dopiero w przepisach ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Wobec tego działka nr [...] jest własnością Miasta B. i stanowi ulicę – drogę publiczną. Błędne jest zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że działka ta stanowi współwłasność osób fizycznych. Oczywiście słuszne jest natomiast stanowisko Kolegium, że działka nr [...] nie została obciążona w drodze administracyjnoprawnej lub cywilnoprawnej prawem służebności, bowiem służebności takich nie ustanawia się na drogach publicznych będących własnością gminy lub Skarbu Państwa. O tym, że działka nr [...] jest drogą publiczną świadczy zdaniem skarżących także okoliczność, że zarówno notariusz, poprzez sporządzenie aktu notarialnego kupna działki nr [...], jak i Sąd Rejonowy w B. – [...], poprzez założenie dla niej księgi wieczystej, uznały, że posiada ona dostęp do drogi publicznej – tj. do drogi którą stanowi działka nr [...]. Bez możliwości dostępu do tej drogi publicznej nie byłby także możliwy wcześniejszy podział działki nr [...], w wyniku którego wyodrębniono działkę nr [...]. Według skarżących niesłusznie jest twierdzenie Kolegium, że ich odwołanie od decyzji zabudowy terenu sprowadza się do ograniczenia inwestowania. Należy zwrócić uwagę, że działka nr [...] zapewnia dostęp do drogi publicznej także działkom nr [...], oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Jest to związane z tym, że zaplanowana ulica zbiorcza obszarowa (oznaczona na planie jako [...]) zlokalizowana jest także na działce nr [...]. Zaskarżona decyzja Kolegium przewiduje przywrócenie działki nr [...] właścicielowi. W przypadku realizacji drugiej jezdni ulicy zbiorczej obszarowej może wystąpić konieczność rozbiórki budynku i wypłaty odszkodowania. Zatem to nie odwołanie skarżących powoduje ograniczenia inwestowania. Odwołaniem tym skarżący jedynie domagają się poszanowania obowiązującego stanu prawnego oraz zachowania nabytego przez nich prawa dostępu do ich działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 4 października 2005 r. uczestnicy postępowania – B. i W. J. – uznali, że skarżący w postępowaniu próbują osiągnąć cele nie związane z jego istotą. Próbują bowiem osiągnąć prawo do korzystania z części nieruchomości będącej obecnie własnością uczestników. Podnoszone zarzuty dążą w istocie do opóźnienia w wydaniu decyzji i mają na celu wymuszenie na właścicielach działki nr [...] takiego sposobu jej zagospodarowania, aby odzwierciedlał on interesy skarżących. Brak jest podstaw do takiego ograniczenia w sposobie zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, o jaki wnoszą skarżący. Nieporozumieniem jest też sugerowanie, jakoby działka nr [...] była własnością miasta B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż wskazują skarżący. Rzeczywiście, tak jak wskazują skarżący, zgodnie z art. 10 ust. 5 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( tekst jednolity Dz. U. z 1991r., Nr 30, poz. 127; z późn. zm.), w przypadku kiedy na wniosek właściciela nieruchomości następował podział nieruchomości, grunty które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej wnioskiem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. Przejście własności tych gruntów następuje za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. O ile zatem wskazywana przez skarżących decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 1994 r. zapadła w wyniku wniosku ww. osoby oraz uzyskała walor ostateczności (w aktach sprawy brak decyzji opatrzonej czytelną klauzulą ostateczności lub dokumentów, z których wynikałaby ostateczność decyzji, jak też dokumentów określających bliżej osobę wnioskodawcy), wywarła ona z mocy prawa wspomniany skutek rzeczowy w postaci przejścia własności gruntu na Miasto B. Skutku tego nie znosi brak stosownych zapisów w ewidencji gruntów lub w księgach wieczystych. Zapisy te nie tworzą praw własności, a ewentualna ich niezgodność ze stanem prawnym może być usunięta w drodze stosownych procedur (w odniesieniu do ksiąg wieczystych – w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym). Należy jednak zwrócić uwagę, że zarówno w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości, jak też w obecnym stanie prawnym, drogą publiczną jest tylko taka droga, która została zaliczona na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst pierwotny Dz. U. Nr 85, poz. 14; tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086; z późn. zm.), do jednej z kategorii dróg określonych w tej ustawie (art. 1 ustawy o drogach publicznych). Ten sam wymóg stosuje się również do ulic, gdyż zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w momencie wydawania decyzji o podziale) ulica oznaczała drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Dopiero zaliczenie danej drogi (ulicy) przez właściwy organ działający na podstawie ustawy o drogach publicznych do którejś z kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 tej ustawy, nadawał drodze (ulicy) przymiot drogi publicznej. Brak takiej uchwały powodował, że droga była uznawana za drogę wewnętrzną (art. 11 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o podziale działki nr 15, a następnie, po zmianie wprowadzonej przez art. 52 pkt 6 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668; z późn. zm.) - art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W przedmiotowej sprawie brak rozstrzygnięcia właściwego ze względu na kategorię drogi organu zaliczającego drogę obejmująca działkę nr [...] do którejś z kategorii dróg publicznych, wobec czego działka ta, choćby faktycznie była we własności gminy, a nawet gdyby faktycznie była użytkowana jako droga, nie może być uznawana za drogę publiczną. Nie jest w konsekwencji możliwe stwierdzenie, że z działki tej, jako z drogi publicznej, korzystać może każdy (art. 1 ustawy o drogach publicznych). Takie prawo nie przysługuje zatem także skarżącym i nie mogą oni podnosić, że poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy doszło do naruszenia ich prawa korzystania z będącej drogą publiczną działki nr [...]. Brak przepisu prawa, który pozwalałby przyznać skarżącym prawo do korzystania z działki nr [...] tak jak z drogi publicznej jedynie na tej podstawie, że przy okazji wykonywania różnych czynności przez osoby czy organy dokonały one odmiennej od rzeczywistej oceny charakteru prawnego działki nr [...]. Ustalone przez organ i bezsporne pomiędzy stronami postępowania jest także, że wspomniany grunt nie jest obciążony na rzecz skarżących żadnym innym prawem o charakterze cywilnoprawnym bądź administracyjnoprawnym, nie mogło zatem dojść do naruszenia takiego prawa. Nie podzielając stanowiska skarżących odnośnie przysługujących im praw do korzystania z przedmiotowej działki (a w konsekwencji – odnośnie ich naruszenia) należy stwierdzić, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), zwaną dalej p.p.s.a, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc zatem związany zarzutami i wnioskami danej skargi sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu dostrzeżonych w toku kontroli legalności decyzji wszelkich naruszeń prawa i to niezależnie od żądań oraz zarzutów podniesionych w skardze. Badając w takich granicach w niniejszej sprawie decyzje organów zarówno pierwszej jak i drugiej instancji Sąd dostrzegł, iż naruszają one przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Organy administracji błędnie tj. z uchybieniem § 3 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, wyznaczyły obszar analizowany. Wskazany przepis wymaga, aby granice obszaru analizowanego znajdowały się "w odległości" nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. W przedmiotowej sprawie oznacza to odpowiednio, że pomiędzy granicami obszaru obejmującego działki wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy a granicami obszaru analizowanego należy zachować odległość będącą trzykrotnością długości (łącznego) frontu tych działek. Tymczasem załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2005 r. w ogóle nie zawiera wyznaczenia granic obszaru analizowanego, natomiast granice obszaru analizowanego ujęte w załączniku graficznym do analizy znajdującej się aktach administracyjnych organu pierwszej instancji (k. 23) znajdują się w mniejszej odległości od granic działek objętych wnioskiem niż wyżej opisana "trzykrotność". Analiza będąca podstawą ustalenia warunków zabudowy obejmowała zatem mniejszy obszar, niż to jest stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia wymagane w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Mogło to zatem pociągnąć za sobą odmienne od przyjętych przez organy ustalenia w zakresie wspomnianych wymagań. Organy administracji błędnie wyznaczyły linię zabudowy. Jak wynika z ww. załącznika graficznego sporządzonej dla potrzeb sprawy analizy na działce nr [...] sąsiadującej od zachodu z terenem objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy znajdują się dwa budynki, których linia zabudowy w stosunku do ulicy Nakielskiej tworzy uskok. W takim przypadku, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Linia zabudowy wyznaczona dla wnioskowanego terenu została tymczasem przeprowadzona bez uwzględnienia tego wymogu, tj. pomiędzy linią wyznaczoną przez budynki znajdującej się bliżej ulicy Nakielskiej, a linią budynku znajdującego się w dalszej odległości od tego budynku. Możliwe jest wprawdzie odstępstwa od wskazanej wyżej zasady z § 4 ust. 2 rozporządzenia, wymaga ono jednakże stosownego uzasadnienia (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), którego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Nie można bowiem uznać za takie uzasadnienie lakonicznego stwierdzenia analizy, że przyjęta linia zabudowy jest linią "najbardziej korzystną". Przeprowadzenie postępowania bez tego naruszenia prawa mogło skutkować wyznaczeniem linii zabudowy odmiennej, niż to przyjęto w decyzji Prezydenta Miasta B. Ze względu na powyższe braki decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd postanowił jak w pkt 1 sentencji. Prowadząc dalsze postępowanie organy administracji powinny wyznaczyć obszar analizowany, jak też wyznaczyć linię zabudowy z uwzględnieniem powyższych uwag co do sposobu zachowania wymogów § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.. Wyniki przeprowadzonej analizy zawierające szczegółowe uzasadnienie przyjęcia za obowiązujące cech zabudowy o określonych parametrach, wraz z załącznikiem graficznym ukazującym cały obszar analizowany należy dołączyć do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Uzasadnienie przyjęcia za wiążące określonych wielkości cech zabudowy nie może się przy tym ograniczyć do ich wyliczenia, ale powinno wskazać w jaki sposób zostały przyjęte ( ustalone) w oparciu o konkretne przepisy ww. rozporządzenia. Wskutek uwzględnienia skargi, w myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie 200 ww. ustawy, biorąc pod uwagę wysokość poniesionego wpisu, koszty zastępstwa procesowego stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. am.).