II SA/Bd 575/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2013r. sprawy ze skargi [...] Spółki Wodnej w [...] na decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały organów spółki wodnej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] Starosta B., działając na podstawie art. 178, art. 179 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych stwierdził nieważność Uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Delegatów z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie "ustalenia wysokości opłat za wydanie różnych uzgodnień dokumentacji melioracyjnych wydawanych przez Gminną Spółkę Wodną w O.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podjęta przez Walne Zgromadzenie Delegatów uchwała w sprawie wysokości opłat za wydanie różnych uzgodnień dokumentacji melioracyjnych pozbawiona jest podstaw prawnych. Dalej podał, że zasady ustalania i poboru opłat, w tym opłat administracyjnych określonych w ustawie, należą do kompetencji Rady Gminy. Organ podkreślił, że zawarte w Uchwale Walnego Zgromadzenia Delegatów Gminnej Spółki Wodnej w O. wysokości opłat za uzgodnienia melioracyjne dotyczące terenów zmeliorowanych nie wynikają z żadnych przepisów ustawowych. Przywołany w Uchwale § 8 Rozdziału III Statutu Gminnej Spółki Wodnej w O. nie stanowi podstawy do uchwalenia wysokości opłat za wydanie uzgodnień dokumentacji melioracyjnych przez Gminną Spółkę Wodną w O. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Gminna Spółka Wodna w O. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Starosty B. z dnia [...] marca 2013 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Starosta B., działając na podstawie art. 178 oraz art. 179 ustawy Prawo wodne oraz art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że analizując treść swojej decyzji nie znalazł podstaw do jej zmiany. Podkreślił, że z obowiązujących przepisów prawa nie wynika możliwość zastosowania przez Gminną Spółkę Wodną jakichkolwiek opłat za wydawanie uzgodnień dokumentacji melioracyjnych. Powoływanie się zaś na sytuację gospodarczo-finansową i kadrową spółki nie ma w sprawie znaczenia. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, Gminna Spółka Wodna w O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o kolejne rozpatrzenie sprawy przez Starostę B. oraz uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w jej ocenie Walne Zgromadzenie Delegatów zasadnie i zgodnie z prawem podjęło jednogłośnie stosowną uchwałę. Podkreśliła, że Starosta B. zastosował niewłaściwą podstawę prawną, opierając się na ustawie Prawo wodne oraz ustawie o opłatach lokalnych. Ponadto, zdaniem skarżącej, pouczenia zastosowane w decyzjach były niekompletne i niejasno sprecyzowane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie o braku podstaw prawnych do pobierania przez Spółkę Wodną opłat za uzgodnienia melioracyjne. W konsekwencji, organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej zwanej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchybienie organu II instancji Sąd dostrzegł z urzędu. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w trybie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Zgodnie z art. 178 ustawy Prawo wodne nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta. W celu sprawowania owego nadzoru i kontroli zarząd spółki wodnej obowiązany jest do przedłożenia staroście uchwał organów spółki w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne, a o nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Decyzja taka jest ostateczna. Spółce wodnej, której uchwała została uchylona, przysługuje prawo zwrócenia się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 179 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy - Prawo wodne). Ten tryb reakcji organu nadzoru i kontroli zastosowany został w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja organu II instancji wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji był Starosta B., który na mocy art. 179 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo wodne, był uprawniony do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 5 § 2 pkt 3 i pkt 6 starosta jako jednostka samorządu terytorialnego jest organem administracji publicznej. Oznacza to, że starosta w postępowaniu w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych stosuje przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż jedna z podstawowych konstytucyjnych zasad wyrażona w art. 78 Konstytucji RP stanowi o prawie strony do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zasada ta znalazła również swoje potwierdzenie w art. 15 k.p.a., który wskazuje, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W art. 127 § 1 k.p.a. ustawodawca zagwarantował stronie postępowania prawo do odwołania się od decyzji organu administracji wydanej w pierwszej instancji, jednocześnie wskazując, iż właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Istotą tak ukształtowanego postępowania jest zapewnienie stronie prawa do rozstrzygnięcia sprawy dwukrotnie, przez dwa organy, z których organ odwoławczy kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, przy czym organy odwoławcze działają tak jak organy I instancji, czyli przeprowadzają postępowanie i wydają powtórnie decyzję w tej samej sprawie. Zasada dwuinstancyjności oznacza więc obowiązek merytorycznego rozpatrywania decyzji przez organ II instancji, który jest uprawniony i zobowiązany do kontrolowania decyzji organu I instancji, także co do zasadności jego stanowiska w niej zawartego. Mimo powyższego, nie zawsze odwołanie rozpoznawane jest przez organ wyższego stopnia. Stosownie bowiem do art. 179 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Celem zabezpieczenia prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności organu administracji, w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ustawodawca przewidział obowiązek wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przy czym, na normatywne pojęcie "brania udziału w wydawaniu zaskarżonej decyzji" jako przesłanka wyłączenia pracownika interpretowane szeroko obejmuje swoim zakresem nie tylko podpisanie decyzji, ale również podejmowanie wszelkich czynności istotnych dla wyniku sprawy, a więc takich, które wprost mogą wpływać na wynik sprawy. Powyższy przepis ma stanowić gwarancję bezstronności działania administracji publicznej przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie odwoławcze, w którym sprawa ponownie podlegać powinna merytorycznemu i obiektywnemu rozpatrzeniu. W prawidłowo prowadzonym postępowaniu odwoławczym powinny więc znaleźć swoje zastosowanie wszelkie instytucje procesowe gwarantujące zachowanie standardu obiektywizmu oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 155/11). Niepożądaną jest sytuacja, w której przy rozpatrywaniu sprawy - i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji - zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w jej poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on w takim przypadku nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych do osoby najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej decyzję (por. uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonując kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym stwierdza, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że pracownik organu Z. M. działając w granicach upoważnienia brał udział przy wydawaniu decyzji Starosty B. zarówno w I, jak i II instancji. Oznacza to, że podpisując z upoważnienia decyzji zaskarżoną decyzję podlegał on wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec powyższego, decyzja Starosty B. zarówno w postępowaniu w I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, wydana i podpisana została przez tego samego pracownika działającego z jego upoważnienia, tj. przez Z. M. Wskazany pracownik starosty, biorąc udział w podjęciu decyzji administracyjnej w I instancji, co polegało na jej wydaniu i podpisaniu, jako osoba upoważniona w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., nie mógł następnie uczestniczyć w załatwieniu sprawy na kolejnym etapie postępowania, w którym na skutek wniesionego środka zaskarżenia - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - sprawa podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez ten sam organ i podejmowane było ponowne rozstrzygnięcie załatwiające tę sprawę, co do jej istoty. Na etapie postępowania odwoławczego, regulowanego art. 127 k.p.a., w związku z zawartym w nim odesłaniem, pracownik ten podlegał bowiem wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy, jako pracownik starosty, który w rozumieniu przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika, który polegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 ww. ustawy stanowi podstawę do wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku. Ponowne rozpatrzenie wniosku strony przez Starostę B. powinno zostać dokonywane przez pracownika nie biorącego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Z uwagi na przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji obligatoryjny powrót sprawy do jej merytorycznego rozstrzygnięcia przez właściwy organ, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, uznając to za przedwczesne.