II SA/Bd 576/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Grzegorza B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 576/04 UZASADNIENIE W dniu [...] 2002 r. Ewa i Marek P. złożyli w Urzędzie Gminy Ł. wniosek o pozwolenie na rozbudowę części budynku mieszkalnego dwurodzinnego wraz z dobudową budynku gospodarczego położonych na działce nr [...] w miejscowości K. Decyzją z dnia [...] 2003 r. Wójt Gminy Ł. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę stosownie do wniosku z dnia [...] 2002r. W wyniku odwołania Grzegorz B. Wojewoda [...] w dniu [...] 2003 r. uchylił decyzję Wójta z dnia [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że z uchybieniem przepisowi § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690; z późn.zm.) został zatwierdzony projekt budowlany, który na wspólnej granicy dopuszcza budowę budynku wyższego od sąsiedniego. Wojewoda zwrócił uwagę, iż stosownie do art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126; z późn. zm.) po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury właściwy organ może w drodze postanowienia udzielić zgody na odstępstwo od tego wymogu technicznego. W dniu [...] 2003 r. do Prokurator Rejonowy w T. powołując się na przepis art. 183 § 1 kpa zgłosił Wójtowi Gminy Ł. swój udział w toczącym się postępowaniu z wniosku Ewy i Marka P. W toku ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji Minister Infrastruktury w dniu [...] 2003 r. upoważnił Wójta Gminy Ł. do udzielania zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 1b rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych budynku mieszkalnego na działce budowlanej nr [...] bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] w K., jednakże w wyniku interwencji Grzegorza B. pismem z dnia [...] 2003 r. anulował to upoważnienie. W dniu [...] 2004 r. Wójt Gminy Ł. sprawę wydania pozwolenia na budowę Ewie i Markowi P. przekazał stosownie do właściwości rzeczowej Staroście Powiatowemu w T., który po ponownym złożeniu przez Marka P. w dniu [...] wniosku o pozwoleniu na budowę (o treści powtarzającej wniosek z dnia [...] 2002 r.) pismem z dnia [...] 2004 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku Ewy i Marka P. dotyczącego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] 2004 r. Starosta T. wydał pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na modernizacji, rozbudowie części byłego budynku mieszkalnego dwurodzinnego przed podziałem działki na dwie części (nr [...] i nr [...]), należących obecnie do Ewy i Marka P. wraz z dobudową budynku gospodarczego w granicach opracowania przewidzianego do realizacji na działce nr [...] w K. Od decyzji tej odwołał się Grzegorz B. zarzucając, iż projektowany budynek jest wyższy od istniejącej zabudowy, przez co narusza przepisy techniczno - budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [..]. 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty T. Wojewoda w ślad za organem pierwszej instancji przyjął, iż nie zachodzi wprost przypadek dobudowy budynku nowego do istniejącego, ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy granicy sąsiedniej nieruchomości, ponieważ przebudowie podlega budynek istniejący. Wobec tego znajduje zastosowanie § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w § 1 rozporządzenia mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo - rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego. Zdaniem Wojewody zaproponowane przez wnioskodawców rozwiązanie konstrukcyjne zgodne są z zaleceniami przedłożonej w toku postępowania ekspertyzy technicznej. Odwołujący się nie wskazuje natomiast na żaden element projektu budowlanego, który naruszałby jego interes prawny, bowiem realizacja inwestycji nie ograniczy mu ani dopływu światła do pomieszczeń mieszkalnych, ani bezpieczeństwa, ani w jakikolwiek sposób korzystania z jego nieruchomości. W opinii Wojewody powoływany w odwołaniu Grzegorza B. przepis § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawiera stwierdzenia, że dobudowywany budynek musi być równy istniejącemu. Zawarte w tym przepisie określenie "nie wyższy" jest określeniem nieostrym i ocena, czy przewyższenie o 1,2 m. bądź obniżenie nie burzy ładu architektonicznego zabudowy należy do organu administracji architektonicznej, bowiem zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w ustawie Prawo budowlane nie ma stwierdzenia, aby budynki w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej miały być równe. Pismem z dnia [...] Grzegorz B. wniósł skargę na decyzję Wojewody zarzucając naruszenie § 12 pkt 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. i wnosząc o jej uchylenie, jak też o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty T. Skarżący stwierdził, że określenie "nie wyższy" zawarte w tym przepisie jest określeniem ostrym i oznacza, że dobudowany budynek może być niższy lub równy budynkowi sąsiedniemu. Zdaniem skarżącego przewidziana przez rozporządzenie możliwość odstąpienia od warunków technicznych w nim określonych w oparciu o ekspertyzę techniczną powinna się dokonywać na podstawie ekspertyzy niezależnej i bezstronnej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie ekspertyzę, na której oparł się organ sporządził projektant budynku, a więc osoba osobiście zainteresowana realizacją inwestycji. Nie jest też możliwe spełnienie warunku wysokości zabudowy "w inny sposób" - wymóg ten może być uwzględniony albo nie. Brak uwzględnienia tegoż warunku wymagałby zgody Ministra Infrastruktury, której w rozpatrywanej sprawie brak. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji, a ponadto zaznaczając, że zawarty w §12 pkt 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. warunek ograniczający wysokość budynku dobudowanego na granicy sąsiedniej nieruchomości, ze względu na jego nielogiczność, brak uzasadnienia istnienia i różną interpretację został usunięty nowym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody tj. 7 maja 2004r.) budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź 2) na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie: a) przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany, b) miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. Rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę i dokonując oceny, czy przedłożony projekt spełnia wymogi przepisów techniczno - budowlanych odnośnie wysokości budynku, organ administracji architektoniczno - budowlanej zarówno odnosząc się do wysokości budynku sąsiedniego (pkt 2 cyt. paragrafu) jak również w przypadku kiedy mocą wyżej cytowanego przepisu techniczno - budowlanego jest zobowiązany do uwzględnienia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 1 cyt. paragrafu), jest jednocześnie zobowiązany do stosowania pojęć dotyczących rozmiarów budowli (a więc także co do jej wysokości) w takim rozumieniu, w jakim są określone w przepisach techniczno - budowlanych. W przedmiotowej sprawie warunki realizacji inwestycji określał załącznik do złożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który w kwestii wysokości projektowanej przez Ewę P. modernizacji budynku na działce nr [...] w K. stwierdzał: "maksymalna wysokość zabudowy: parter + poddasze użytkowe - bez zmian". Jest to zatem maksymalne określenie pionowego wymiaru budynku nawiązujące do istniejącego na nieruchomości w dniu wydawania tej decyzji stanu faktycznego. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji pojęcie maksymalnej wysokości budynku dla potrzeb określenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki określał § 7 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. stwierdzający, iż wysokość budynku lub jego części, służącą do określenia maksymalnego, pionowego wymiaru budynku, liczy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki bądź jako wymiar liczony od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych. Wojewoda powinien był zatem sprawdzić, odnosząc się do stanu faktycznego z dnia wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy tak rozumiana wysokość była przewidziana w przedłożonym mu do zatwierdzenia projekcie. Rację ma przy tym skarżący, że przy tak konkretnym rozumieniu parametru wysokości budynku (jak wynika z przytoczonej definicji - wyrażalnego w metrach, a nie w ilości kondygnacji) nie można mówić o możliwości spełnienia tego wymogu "w inny sposób", stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego (§ 2 ust. 2 ww. rozporządzenia). Nie można też się zgodzić z oceną Wojewody, iż podstawą określenia innych kryteriów oceny przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego może być fakt, że w przedmiotowej sprawie "nie zachodzi wprost przypadek dobudowy budynku nowego do istniejącego" ponieważ "przebudowie podlega budynek istniejący". Cytowane rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w § 2 nakazuje, aby przepisy w nim zawarte były stosowane także przy przebudowie, a § 12 tegoż rozporządzenia nie zawiera zastrzeżenia, iż z wymogu określonego usytuowania budynku na działce budowlanej zwolnione są budynki przebudowywane. Dla oceny wadliwości wydanej decyzji nie ma znaczenia wskazywany w odpowiedzi na skargę fakt, iż już po jej wydaniu na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109, poz. 1156) uchyleniu uległ § 7 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tj. definicja maksymalnej wysokości budynku), jak też wskutek nadania nowego brzmienia paragrafowi 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zmieniły się wymogi dotyczące usytuowania budynku na granicy działki sąsiedniej. Organ administracji jest zobowiązany opierać swoją decyzję o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania tejże decyzji, tymczasem wskazana zmiana przepisów zaczęła obowiązywać stosownie do § 3 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. dopiero z dniem 27 maja 2004 r. tj. po upływie 14 dni od ukazania się tegoż rozporządzenia w Dzienniku Ustaw. Wojewoda nie mógł zatem odwołać się do przepisów w takim brzmieniu, które jeszcze w momencie wydania decyzji nie obowiązywało. Zgodnie jednak z powyższą regułą w toku ponownego postępowania Wojewoda będzie zobowiązany uwzględnić przepisy w brzmieniu takim, jakie będzie obowiązywało w momencie podjęcia ponownej decyzji, jak również będzie zobowiązany uwzględnić ewentualną nową sytuację prawną w sferze planowania przestrzennego wynikającą z wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.). Należy też zauważyć, że zmiana organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaszła wskutek wygaśnięcia z mocy art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) z dniem 31 grudnia 2003 r. porozumień z gminami o prowadzenie spraw z zakresu właściwości starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej nie pociągnęła za sobą umorzenia postępowań prowadzonych przez organy gminy. Błędne zatem (choć nie mające wpływu na wynik postępowania) było ponowne wszczęcie postępowania przez Starostę T. Prawidłowo natomiast - wobec faktu zgłoszenia udziału w postępowaniu, tenże Starosta doręczył swoją decyzję ww. Prokuratorowi. Natomiast jak wynika z akt sprawy Wojewoda przy doręczaniu swojej decyzji pominął Prokuratora, który zwrócił o się o doręczenie oddzielnym pismem. Wydając zatem nową decyzję Wojewoda będzie też zobowiązany uwzględnić w postępowaniu udział właściwego Prokuratora Rejonowego w T. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wskutek uwzględnienia skargi, w myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono jak w punkcie 2 sentencji wyr.