II SA/Bd 577/07

Dnia 6 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 roku sprawy ze skargi [...] Inspektora Transportu Drogowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia odrzucić skargę, W dniu [...] kwietnia 2004 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371), wydał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu rzeczy dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego Z. S. [...] 89 – 500 T., ul. [...], zakreślając jednocześnie termin jej ważności do dnia [...] kwietnia 2054 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], powołując się na art.156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej Kpa) w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r., nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o uznanie nieważności decyzji o udzieleniu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy nr [...] dla przedsiębiorcy Z. S., Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo – Usługowe [...], ul. [...], 89-500 T., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo – Usługowe Z. S. [...], ul. [...], S., 89-620 Ch., jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej. W uzasadnieniu złożonego wniosku organ podniósł, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana lub cofnięcie licencji następuje w drodze decyzji administracyjnej, zaś organem właściwym w sprawach udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany lub cofnięcia licencji w zakresie transportu drogowego jest w krajowym transporcie drogowym - starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy. Powołując się na treść zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika, że w/w przedsiębiorca ma siedzibę pod adresem: ul. ...], S., 89-620 Ch., zaś pod adresem: Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo – Usługowe [...], ul. [...], 89-500 T., który został podany w licencji, mieści się jedynie oddział przedsiębiorcy, organ uznał, że organem właściwym do wydania decyzji o udzieleniu licencji jest nie Starosta [...] a Starosta [...], zgodnie z właściwością miejscową organu dla siedziby przedsiębiorcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w rozpatrzeniu złożonego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] orzekło o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że stan faktyczny, na którym oparł się Inspektor Transportu Drogowego, a wynikający wyłącznie z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie może być miarodajny i nie uprawnia do oceny, czy wydanie licencji przez Starostę [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ istotnym w ówczesnym stanie prawnym, obowiązującym w dniu 1 czerwca 2000 r., tj. w chwili rozpoczynania działalności gospodarczej przez Z. S., pojawiały się w orzecznictwie istotne wątpliwości co do organu właściwego w zakresie rejestrowania działalności gospodarczej. Ponadto organ podniósł, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można stwierdzić nieważność decyzji, jeśli została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, natomiast nie jest rażącym naruszeniem prawa zmiana jego wykładni. Poczynione w sprawie ustalenia pozwoliły więc organowi na przyjęcie, iż nie można uznać w żadnej mierze, że wpisanie Z. S. do ewidencji działalności gospodarczej spowodowało skutki gospodarcze lub społeczne nie do pogodzenia z zasadami współżycia społecznego, ani nie do zaakceptowania w praworządnym państwie i na tej podstawie wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowanie należało umorzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. umarzającej w sprawie postępowanie oraz stwierdzenie nieważności licencji nr [...]. Argumentując, zwrócono ponownie uwagę na słuszność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] o udzieleniu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydanej przedsiębiorcy - Z. S. z naruszeniem przepisów o właściwości. Strona skarżąca podniosła ponadto, że decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie i powoływanie się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który przytoczyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zupełnie niezgodna z przedmiotem wniosku, czyli unieważnieniem decyzji o udzieleniu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy ze względu na naruszenie przepisów o właściwości miejscowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a nie ustalanie, czy z rażącym naruszeniem prawa została zarejestrowana działalność gospodarcza przedsiębiorcy, do czego odniosło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie z uwagi na fakt, iż skarżący tj. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie jest stroną w niniejszej sprawie, co powinno skutkować uznaniem niedopuszczalności wniesienia tej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – zwaną dalej p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżania, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 cyt. ustawy), zaś zgodnie z art. 52 § 3, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu wezwać właściwy organ na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym albo zwrócenie się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję organu wydaną w I instancji. Z analizy akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że jest to decyzja organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji, jednak stosownie do treści przepisu art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji organu I instancji stanowi negatywną przesłankę dopuszczalności takiej skargi wobec podstawowego ustawowego wymogu z art. 52 § 1 p.p.s.a. obligującego do wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Poparciem dla powyższego stanowiska jest również dotychczasowe orzecznictwo dotyczące rozpatrywanej materii. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 16 stycznia 1997 r. (III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997, nr 15, poz. 262), które zachowuje swoją aktualność pod rządem p.p.s.a., zakresem pojęcia "wyczerpanie środków zaskarżenia" (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.) są objęte te sytuacje, w których strona wykorzystała przysługujące jej z przepisu ustawy środki odwoławcze, czyli skutecznie wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji do organu odwoławczego. Decyzja wydana przez organ odwoławczy jest zatem decyzją wydaną po wyczerpaniu środków odwoławczych i może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Pozostaje poza sporem, że strona skarżąca po doręczeniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z pouczeniem zawartym w uzasadnieniu tego aktu, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i to bez wyczerpania trybu przewidzianego w art. 52 §1 p.p.s.a W pouczeniu zamieszczonym w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem skargi, nie poinformowano strony skarżącej o konieczności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wręcz błędnie pouczono ją o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zgodnie z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania przez sąd skargi wniesionej bez wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.. Strona skarżąca dysponuje jednak możliwością zaskarżenia przedmiotowej decyzji. Skorzystanie z niej wymaga jednak zwrócenia się do organu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (tj. od dnia doręczenia mu przedmiotowego postanowienia sądu) o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z jednoczesnym złożeniem takiego wniosku. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako niedopuszczalną odrzucił.