II SA/Bd 577/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. G. i K. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z 12 stycznia 2021 r. nr CEKC.71.2020, Starosta Tucholski, po rozpoznaniu wniosku E. i K. G. (skarżących, inwestorów) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działki nr [...] położonej na terenie miejscowości C., gm. C., wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny z wewnętrznymi instalacjami. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania nałożono na wnioskodawców – postanowieniem z dnia 13 listopada 2020 r., nr BD.6740.CEKC.71.2020.DD – obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku, inwestorzy nie usunęli jednak nieprawidłowości wskazanych w punktach 1 i 8 ww. postanowienia, tj. nie przedłożono postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu uzgadniającego spełnienie wymagań w sposób inny niż określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 – dalej "rozporządzenie"), stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (ppoż.) - § 2 ww. rozporządzenia (pkt 1), oraz nie uwzględniono warunków ochrony przeciwpożarowej na str. 32 projektu ze względu na odległość pomiędzy budynkami na działkach sąsiednich oraz na str. 13 projektu w obszarze odziaływania na bezpieczeństwo pożarowe - § 271 rozporządzenia (pkt 8). Organ wyjaśnił, że w części rysunkowej projektu określono odległość pomiędzy budynkiem inwestorów a budynkiem sąsiednim na działce nr ewid.[...] jako 4,17 m i 4,37 m, przy czym w projekcie nie zawarto informacji, czy oba budynki posiadają ściany oddzielenia ppoż. z uwagi na odległość między nimi mniejszą niż 8 m. Przywoławszy treść § 271 ust. 1 rozporządzenia organ wskazał, uzasadnione było nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia postanowienia Komendanta Wojewódzkiego PSP w Toruniu, którego to obowiązku inwestorzy nie wypełnili, przedstawiając za to swoje stanowisko w tym zakresie, którego organ nie podzielił. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy zakwestionowali twierdzenie Starosty, jakoby wobec ich inwestycji zastosowanie miały wymogi § 271, albowiem sąsiedni budynek gospodarczy zgodnie z mapą do celów projektowych oznaczony został jako "i" i nie wpisuje się w katalog określony na potrzeby ustalenia bezpieczeństwa ppoż. opisany w § 209,w tym § 209 ust. 4 rozporządzenia (ZL, IN lub PM). Wskazali, że do budynków IN zalicza się budynki gospodarcze, lecz tylko w zabudowie zagrodowej. W ich ocenie w przedmiotowym przypadku, który dotyczy zabudowy jednorodzinnej, przepis § 271 nie ma zastosowania, winno mieć znaczenie zachowanie odległości 4 m wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia, co jest w sprawie spełnione. Decyzją z 10 marca 2021 r. nr WIR.VIII.7840.1.29.2021.MSe, Wojewoda Kujawsko-Pomorskim utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego sprawy oraz treści § 2 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że błędne jest stanowisko skarżących, jakoby budynek na działce nr ewid.[...] nie zaliczał się do kategorii IN. Wojewoda wskazał, że o ile budynek ten nie należy do grupy budynków inwentarskich to jednak w stosunku do tego budynku będzie miał zastosowanie § 209 ust. 3 rozporządzenia, pomimo, że nie został w nim wskazany wprost budynek gospodarczy, budynek gospodarczy kwalifikuje się bowiem do budynków "innych o podobnym przeznaczeniu". W ocenie Wojewody § 271 rozporządzenia ma w sprawie zastosowanie, zasadnym było nałożenie obowiązku przedłożenia postanowienia Komendanta Wojewódzkiego PSP w Toruniu uzgadniającego spełnienie wymagań w sposób innych niż określony w rozporządzeniu, a brak wykonania tego obowiązku uzasadniał wydanie decyzji odmownej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy inwestorzy wnieśli o jej uchylenie, zarzucając, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały, że inwestycja nie spełnia wymagań rozporządzenia. Podobnie jak w odwołaniu podnieśli, że nieprawidłowo organ odwoławczy zinterpretował § 209 ust. 3 rozporządzenia, rozszerzając jego stosowanie na budynek gospodarczy znajdujący się na działce nr ewid.[...], zaś § 209 ust. 4 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, kiedy budynki gospodarcze podlegają kwalifikacji do kategorii IN – jedynie w zabudowie zagrodowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2) oraz kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3 lit. a). W myśl ust. 3 art. 35 ww. ustawy w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy). Postanowieniem z 13 listopada 2020 r. nr BD.6740.CEKC.71.2020.DD, Starosta nałożył na inwestorów obowiązek m.in. przedłożenia postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu uzgadniającego spełnienie wymagań w sposób inny niż określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (publ. jak wcześniej wskazano) stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń ppoż. Niespełnienie powyższego obowiązku stanowiło bezpośrednią przyczynę wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji skarżących (art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy). Przedmiot sporu w niniejszej sprawie skoncentrował się na zagadnieniu, jak zakwalifikować usytuowany na granicy działki skarżących (nr ewid. [...]) oraz sąsiedniej działki (nr ewid. [...]) budynek w kontekście odległościowych wymogów przeciwpożarowych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (publ. jak wcześniej wskazano). Skarżący kwestionują, jakoby przedmiotowy budynek kwalifikować należało jako budynek kategorii PM (produkcyjno-magazynowy), co determinowało wymóg zachowania odległości 8 m pomiędzy sąsiadującymi budynkami, a w konsekwencji wymóg uzyskania właściwego uzgodnienia Komendanta Wojewódzkiego PSP w Toruniu. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Powyższe wymagania aktualizują się, jeżeli z przywołanych § 12 ust. 1 rozporządzenia nie wynikają inne wymagania co do dopuszczalnych odległości. W powołanym w § 12 ust. 1 przepisie § 271 stanowi się, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej(E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 (zastrzeżenia nieistotne w sprawie – przyp. Sądu) być mniejsza niż odległość w metrach określona w tabeli. W tabeli z § 271 wskazuje się trzy kategorie budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe: ZL, IN i PM. Odczytanie powyższych kategorii umożliwia zaś § 209 rozporządzenia. W myśl ust. 1 tego przepisu budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na: 1) mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL; 2) produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM; 3) inwentarskie (służące do hodowli inwentarza), określane dalej jako IN. Wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków oraz części budynków stanowiących odrębne strefy pożarowe, określanych jako PM, odnoszą się również do garaży, hydroforni, kotłowni, węzłów ciepłowniczych, rozdzielni elektrycznych, stacji transformatorowych, central telefonicznych oraz innych o podobnym przeznaczeniu (ust. 3). Wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków oraz części budynków stanowiących odrębne strefy pożarowe, określanych jako IN, odnoszą się również do takich budynków w zabudowie zagrodowej o kubaturze brutto nieprzekraczającej 1500 m3, jak stodoły, budynki do przechowywania płodów rolnych i budynki gospodarcze (ust. 4). Zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym zamierzoną inwestycję (budynek) zakwalifikowano do kategorii ZL IV – zagrożenia ludzi i klasy E odporności ogniowej. Budynek ten znajduje się w odległości 4,17 m od budynku gospodarczego usytuowanego na granicy z działką sąsiednią nr ewid.[...] Ten obiekt z kolei pełni funkcję budynku gospodarczego towarzyszącego zabudowie mieszkalnej na działce nr [...]. Regulację § 209 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, by nie dochodziło do sytuacji wykluczenia danego budynku z jakiejkolwiek kategorii wskazanej w § 209, a tym samym spowodowania warunków umożliwiających obejście prawa w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wykładnia ww. przepisu musi odbywać się w sposób systemowy, w kontekście całej jego treści (a nie wyizolowanego ustępu), a nadto w sposób celowościowy, tj. z uwzględnieniem celu przepisów technicznych w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego planowanych inwestycji. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że budynek przylegający bokiem do granicy działek o numerach ewid. [...] zakwalifikować należy jako budynek kategorii PM. Z oczywistych względów wykluczyć należy kategorię ZL. Kategoria IN również nie odpowiada charakterowi ww. budynku – nie jest to budynek służący do "hodowli inwentarza" (§ 209 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), ani też budynek w zabudowie zagrodowej (§ 209 ust. 4 rozporządzenia). Kategoria budynków produkcyjnych i magazynowych obejmuje zaś – zgodnie z § 209 ust. 3 rozporządzenia) nieograniczony katalog budynków o podobnym przeznaczeniu m.in. do garaży, hydroforni, kotłowni, węzłów ciepłowniczych, rozdzielni elektrycznych, stacji transformatorowych, central telefonicznych. Powyższe stanowi jedynie przykładowe wyliczenie obiektów niepodlegających klasyfikacji czy to do kategorii ZL, czy IN. Budynek gospodarczy towarzyszący zabudowie mieszkaniowej ma bez wątpienia funkcję magazynową. Wsparcie powyższej interpretacji stanowi także określona w § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia definicja pojęcia "budynek gospodarczy", zgodnie z którą pod tym pojęciem należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Podzielić należy stanowisko Wojewody, że funkcja ta spełnia przesłankę funkcji "podobnej" wobec funkcji garażu – jest to obiekt służący wyodrębnieniu z zewnętrznej przestrzeni i panujących w niej warunków atmosferycznych przestrzeń wewnętrzną, celem odseparowania przechowywanych w obiekcie maszyn (w tym samochodów), narzędzi itd. Skarżący błędnie wywodzą, że skoro § 209 ust. 4 posługuje się pojęciem "budynku gospodarczego", to każdy budynek odpowiadający tej funkcji winien być kwalifikowany do kategorii IN, przy czym stwierdzenie pozostawania takiego budynku poza zabudową zagrodową wykluczałoby jego kategoryzację zarówno jako IN, jak i PM (który pojęciem "budynku gospodarczego" się nie posługuje"). § 209 ust. 4 reguluje sposób kategoryzacji budynków zagrodowych, § 209 ust. 3 – sposób kategoryzacji budynków pozostałych, niemieszczących się w kategorii ZL. Przyjęcie argumentacji skarżących wykluczałoby stosowanie wymogów odległościowych w zakresie ochrony przeciwpożarowej wobec budynków gospodarczych pozbawionych ścian oddzielenia przeciwpożarowego, które nie stanowią elementu zabudowy zagrodowej. Z punktu widzenia zachowania wymogów przeciwpożarowych byłoby to niedopuszczalne, podobnie zresztą jak z punktu widzenia spójności i racjonalności prawa. Podkreślenia wymaga, że wobec budynków mieszkalnych (ZL) jedną z kwestii priorytetowych pozostaje właśnie konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia , mienia poprzez m.in. uzgodnienie z rzeczoznawcą pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (ustawa z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej) Skoro zatem sporny budynek gospodarczy jest budynkiem kategorii PM, to wobec budynku inwestorów kategorii ZL winna zostać zachowana odległość minimalnie 8 m (§271 ust. 1 rozporządzenia). Jest to jeden z wymogów koniecznych do spełnienia przez budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zgodnie z § 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. W takim też zakresie – wobec uwarunkowań faktycznych sprawy – organ nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania uzgodnienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu w trybie art. 6a ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 961). Niespełnienie tego obowiązku (z punktu 1 postanowienia z dnia 13 listopada 2020 r., nr BD.6740.CEKC.71.2020.DD, oraz powiązanego obowiązku z punktu 8 tego postanowienia) stanowiło podstawę do wydania decyzji odmownie załatwiającej wniosek skarżących, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja I instancji, okazały się prawidłowe, skarga nie mogła odnieść więc zamierzonego skutku. Z uwagi na powyższe skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329).