II SA/Bd 58/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak(spr.) Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa[...], na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 21 czerwca 2011 r., orzekł o odmowie umorzenia opłat rocznych za 2011 r., przysługujących Województwu [...] z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, naliczonych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] od [...] sp. z o. o. w O. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z dnia 31 października 2011 r., z załączoną opinią prawną Marszałek Województwa [...] wystąpił do Ministra Finansów z prośbą o ponowne przeanalizowanie stanowiska w sprawie cywilnoprawnego charakteru należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, gdyż organ nie zgadzał się ze stanowiskiem przywołanym w piśmie z dnia [...] oraz z aktualnością stosownej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego i wyroku WSA, ponieważ zdaniem Marszałka należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji należało traktować jako opłaty publicznoprawne, podlegające przepisom Ordynacji podatkowej. W piśmie z dnia [...] Minister Finansów odniósł się do zgłoszonych wątpliwości i podtrzymał swoje stanowisko o cywilnoprawnym charakterze ww. opłat. Rozstrzygając w sprawie, orzekający organ podniósł, że materialnoprawną podstawę rozstrzygania spraw w zakresie ulg w formie umarzania całości lub części należności i opłat rocznych naliczanych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji formułują przepisy art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), dlatego badając przesłanki występujące w cytowanych wyżej przepisach, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, taki jak: decyzje Starosty [...] z dnia [...] i z dnia [...] oraz wniosek z dnia [...] r. [...] sp. z o. o. w O., orzekający organ wywiódł, iż inwestycja realizowana przez wnioskodawcę nie spełnia przesłanek, które uprawniają do uzyskania ulgi określonej w cyt. przepisach, ponieważ wnioskodawca na wyłączonym z produkcji rolnej gruncie prowadzi działalność gospodarczą w związku z czym inwestycja nie posiada charakteru celu publicznego, o którym mowa w cytowanych wyżej przepisach. Ponadto zwrócono uwagę na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r., (sygn. akt II OSK 94/10) wskazał, iż ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zawiera zamknięty katalog przypadków, kiedy ulgi w formie umorzeń częściowych lub całkowitych mogą być zastosowane. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] sp. z o. o. w O. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wskazaniu i nie uzasadnieniu przyczyn, z powodu których organ odmówił uwzględnienia wniosku strony, podczas gdy treść powołanych przepisów zobowiązuje organ administracji publicznej do sformułowania w treści decyzji uzasadnienia zawierającego rozważenie przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym jest to szczególnie istotne ze względu na uznaniowy charakter wydanej przez organ decyzji, a ponadto okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że uwzględnienie wniosku strony leży zarówno w interesie społecznych (okoliczność przyznana przez organ) jak i w słusznym interesie strony, 2. art. 7, 8 i 11 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu faktu, że organ zobowiązał się w toku postępowania do uwzględnienia wniosku strony, a zobowiązanie takie wprost wynika z materiałów postępowania (w szczególności z pism z [...]r.), a ponadto poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, który nie gwarantuje pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wskutek wydania decyzji w kształcie odbiegającym od zapewnień udzielonych stronie przed podjęciem decyzji o inwestycji oraz w toku postępowania; a także: 3. naruszeniu prawa materialnego, a to art. 59 ustawy o finansach publicznych przez jego niezastosowanie i uznanie, że jedyną podstawą do umorzenia opłat na FOGR jest art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy wskazany wyżej art. 59 ustawy o finansach publicznych stanowi autonomiczną przesłankę umorzenia tych zobowiązań, jako zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy, nawiązując do regulacji zawartej w art. 12 ust. 16 oraz art. 12 ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stwierdził, że z wnioskiem o umorzenie opłaty do marszałka województwa może zwrócić się właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że ustawodawca ograniczył czynną legitymację procesową umożliwiającą wszczęcie postępowania tylko do podmiotów w niej wymienionych. Istniejąca regulacja prawna ograniczyła prawa podmiotów posiadających interes prawny w jej umorzeniu do wszczęcia postępowania tylko przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego, uniemożliwiając w tym zakresie wystąpienie ze stosownym wnioskiem przez bezpośrednio zainteresowanego. Zdaniem Kolegium wnioskujący o umorzenie opłat rocznych za 2011 r. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego, która na podstawie ww. przepisów została ograniczona podmiotowo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, dlatego nie było podstaw do wydania przez Marszałka Województwa [...] merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ewentualne domaganie się przez wnioskodawcę umorzenia opłaty rocznej na podstawie powołanych wyżej przepisów (co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie) musiałoby skutkować odmową wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), bądź też, w razie podjęcia i prowadzenia przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniających (dowodowych), umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Orzeczenie przez organ pierwszej instancji o odmowie umorzenia opłat rocznych za 2010 r. musiało skutkować zaś wydaniem przez tutejsze Kolegium decyzji reformatoryjnej, tj. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego, a to na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że podstawy prawnej umorzenia ww. opłat należy poszukiwać na gruncie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), tj. w art. 59, który dotyczy należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. W skardze do sądu [...] sp. z o. o. w O. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6, 7, 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wskazaniu i nie uzasadnieniu przyczyn, z powodu których organ uznał, że mimo tego, iż podstawą dającą prawo do umorzenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych jest art. 59 ustawy o finansach publicznych, decyzja została uchylona a postępowanie umorzone, podczas gdy w tej sytuacji decyzja organu I instancji winna zostać uchylona, a sprawa winna zostać przekazana organowi I instancji, celem jej ponownego rozpoznania, w szczególności ustalenia dopuszczalności rozpoznania wniosku strony właśnie na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 2. art. 59 ustawy o finansach publicznych przez jego niezastosowanie i uznanie, że mimo, iż podstawą do umorzenia opłat na FOGR jest obecnie wskazany wyżej art. 59 ustawy o finansach publicznych, który stanowi autonomiczną podstawę umorzenia tych zobowiązań, jako zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym, postępowanie winno zostać umorzone. Strona skarżąca podniosła, że jednym z zarzutów sformułowanych w odwołaniu był zarzut niezastosowania przez organ I instancji art. 59 ustawy o finansach publicznych, gdyż organ ten całkowicie pominął fakt, iż w odniesieniu do ulg o charakterze cywilnoprawnych (w obecnie obowiązującym porządku prawnym, tj. po 1.01.2012 r.) zastosowanie może mieć art. 59 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem skarżącej nie jest więc prawdą - jak wskazał organ I instancji - że art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi wyłączną podstawę do umarzania należności z tytuł tzw. "odrobienia" gruntów, albowiem powołany wyżej art. 59 ustawy o finansach publicznych stanowi niezależną, całkowicie autonomiczną podstawę dokonania tego rodzaju umorzeń, co organ II instancji przyznał, ale zamiast uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji celem jej ponownego rozpoznania i procedowania na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych, bezpodstawnie umorzył postępowanie. Uchybienia wskazane wyżej w ocenie strony skarżącej powodują, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i winna zostać uchylona, zaś całkowite pominięcie w treści uzasadnienia tego, dlaczego - mimo uznania, że art. 59 ustawy o finansach publicznych może być podstawą dokonania umorzenia tego rodzaju opłat - zamiast przekazać sprawę organowi I instancji celem jej ponownego rozpoznania i procedowania na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych, organ II instancji umorzył postępowanie. Wadliwość opisana wyżej uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia, albowiem strona nie wie dlaczego postępowanie w sprawie udzielenia ulgi w zakresie należności z tytułu tzw. "odrolnienia" gruntu zostało umorzone, jeżeli mogło się ono toczyć na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie. Taki sposób rozstrzygnięcia ma charakter formalny i wymaga wykazania bezprzedmiotowości postępowania, bądź z uwagi na wystąpienie przeszkody o charakterze podmiotowym bądź przedmiotowym do prowadzenia postępowania i rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku było umorzenie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Umorzenie należności jest formą ulgi i rodzajem pomocy w przypadku obowiązku uiszczenia określonych należności uprawnionemu podmiotowi. Umorzenie jest instytucją prawnie uregulowaną i pomimo jednorodności charakteru i skutków zastosowania, może ono opierać się na różnych podstawach prawnych, stąd też i warunki wygaśnięcia obowiązku świadczenia mogą być różne w zależności od rodzaju i charakteru należności. Skarżąca spółka w dniu 21.06.2011 r. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pomocy w formie umorzenia należności przysługujących Terenowemu Funduszowi Ochrony Gruntów Rolnych z tytułu opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Wnioskodawca nie określił podstawy prawnej umorzenia i nie był w stanie określić charakteru prawnego należności, o umorzenie których wniósł. W orzecznictwie istniały również wątpliwości co do prawnego charakteru opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Organ wydając zaskarżoną decyzję ocenił zasadność wniosku w oparciu o regulację zawartą w art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Organ I instancji podjął zatem próbę analizy zasadności wniosku w oparciu o przepisy, które były źródłem obowiązku świadczenia pieniężnego nałożonego na stronę w decyzji. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidują instytucję umorzenia takich należności pod określonymi warunkami podmiotowymi i przedmiotowymi. W wyniku przeprowadzonej analizy wskazanego przepisu uznano, że z uwagi na charakter przeznaczenia i wykorzystania gruntów, które podlegały wyłączeniu, wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanej pomocy. Przeszkodą jest też fakt, że nie jest podmiotem, który może wystąpić z takim wnioskiem. W tych okolicznościach organ wydał decyzję o odmowie umorzenia opłat rocznych za 2011 r. Prawidłowość decyzji administracyjnej wymaga, by rozstrzygała ona istotę sprawy. Stosownie do regulacji zawartej w art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do istoty. Rozstrzygnięcie co do istoty, to rozstrzygnięcie o konsekwencjach zastosowania określonej normy prawnej w indywidualnej sprawie dotyczącej konkretnego adresata. Odbywa to się przez zastosowanie obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego. Ustalenie stanu faktycznego stanowi podstawę faktyczną decyzji, natomiast przepisy prawa, które organ przyjął za obowiązujące i mające zastosowanie w orzeczeniu, stanowią podstawę prawną decyzji. Tak wydana decyzja jest prawidłowa z formalnego punktu widzenia, gdyż jest kompletna w rozumieniu cyt. przepisu. Przesądzenie w trakcie prowadzonego postępowania, że opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej mają charakter cywilnoprawny, otworzyło również możliwość rozważenia podstaw do ubiegania się o umorzenie tych należności na innej podstawie prawnej – ustawy o finansach publicznych, również wymagającej spełnienia właściwych dla tego aktu warunków formalnoprawnych zastosowania instytucji umorzenia należności. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca zarzucił organowi naruszenie art. 59 ustawy o finansach publicznych przez jego niezastosowanie; nie podważał natomiast zasadności rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy prawne stanowiące jego podstawę. Oznacza to, że oczekuje rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o inną podstawę prawną. Należy jednak zaznaczyć, że rozstrzygnięcie danej sprawy co do istoty w oparciu o inną podstawę prawną prowadzi do wydania rozstrzygnięcia w innej sprawie, zatem oczekiwania strony zawarte w skardze, że organ odwoławczy miał rozstrzygnąć sprawę w oparciu o inną podstawę, co do zasady nie mogły zostać uwzględnione. Z drugiej strony nie można uznać co do zasady, że w sprawie o umorzenie należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, jest przeszkoda podmiotowa do załatwienia sprawy, a do tego sprowadza się wydane rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie stwierdził, że z uwagi na przeszkodę podmiotową, sprawa nie może toczyć się z wniosku spółki. Takie działanie byłoby prawidłowe, gdyby organ odwoławczy miał podstawy do stwierdzenia, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o podstawę prawną, na którą wskazywał wnioskodawca, a więc był niejako związany treścią żądania, a ta nie dawała możliwości merytorycznego załatwienia sprawy lub nie ma innych przepisów, które umożliwiają prowadzenie postępowania na innej podstawie. Niezależnie od tego bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych to w ocenie sądu przeszkoda do prowadzenia postępowania z powodu braku prawa do poszukiwania ochrony prawnej, z powodu np. braku zdolności do czynności prawnych; w odniesieniu do osób prawnych – utraty osobowości prawnej. W przypadku braku legitymacji w rozumieniu prawa podmiotowego, podlegającego ochronie, nie jest to podstawa do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, lecz odmowy udzielenia tej ochrony, która następuje w rozstrzygnięciu o charakterze merytorycznym. Jeżeli zdaniem organu odwoławczego w momencie składania wniosku, organ I instancji miał podstawy do rozpoznania wniosku w oparciu o przyjętą przez siebie podstawę prawną organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, natomiast jeżeli organ w momencie składania wniosku mógł lub powinien rozpatrzeć sprawę w oparciu o inną regulację, organ odwoławczy powinien uchylić tę decyzję i nakazać organowi I instancji rozpoznanie wniosku, które pozwoli na merytoryczną ocenę żądań skarżącego, ewentualne przekazać wniosek według właściwości (art. 65 § 1 K.p.a.). W sytuacji, gdy organ odwoławczy uznaje, że organ I instancji miał podstawy do rozważania zasadności wniosku w oparciu o ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych (bo ani wnioskodawca nie wskazał innej podstawy prawnej, ani na danym etapie postępowania nie było właściwe stosowanie innych regulacji), powinien dokonać merytorycznej oceny przesłanek, wynikających z podstawy prawnej przyjętej w rozstrzygnięciu organu I instancji. Organ działa wtedy w granicach sprawy, której istota dotyczyła zasadności wniosku w przedmiocie umorzenia należności na gruncie przepisów, stanowiących podstawę oceny prawnej organu I instancji. Należy zwrócić uwagę, że rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji zakłada albo niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, albo błędy dotyczące ustaleń lub oceny stanu faktycznego spawy, natomiast uchylenie decyzji i umorzenie postępowania wymaga zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości, w przeciwnym razie musi dojść do rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia, gdy brak jest podstaw do rozpoznania sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego przed rozpatrującym ją organem. Innymi słowy dotyczy to sytuacji gdy: • brak było podstaw prawnych do wydania decyzji, • postępowanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, • decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie, • organ I instancji nie był właściwy – w takim przypadku należy przekazać sprawę organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania możemy mówić zatem, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy, co wiąże się z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest strony postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 517). Mając zatem na uwadze, że z jednej strony organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy poprzez rozstrzyganie o niej na podstawie innej, niż ta, która przyjął organ I instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu, ewentualne uchylenie decyzji, wymaga jednoczesnego wskazania na jakiej podstawie można ocenić wniosek strony, skoro instytucja umorzenia należności jest instytucją prawnie uregulowaną. W takim przypadku organ powinien albo uchylić decyzję organu I instancji i wskazać na jakiej podstawie można merytorycznie ocenić wniosek lub przekazać sprawę według właściwości, stosownie do art. 65 § 1 K.p.a. Jeżeli były podstawy do oceny wniosku na gruncie przyjętej przez organ I instancji regulacji, powinien rozpoznać sprawę merytorycznie. Zgodnie z art. 107 K.p.a. zadaniem organu odwoławczego jest sporządzić pełne uzasadnienie wydanej przez siebie decyzji, w tym również zawrzeć wskazania co do dalszego postępowania (wobec uznania, że takie postępowanie i to z wniosku tej samej strony jest co do zasady dopuszczalne), w taki sposób, aby organ I instancji miał jasność co do prawidłowego sposobu dalszego działania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 powołanej ustawy.