II SA/Bd 580/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] działając z upoważnienia Prezydenta M. [...], Dyrektor MOPR odmówił umorzenia przypisanej do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, ustalonego decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że K. L. (zwana dalej "skarżącą") w dniu [...] września 2015 r. złożyła wniosek o umorzenie w całości nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego łącznie z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku zaakcentowała bardzo trudną sytuację swojej rodziny, zarówno ze względu na chorobę pełnoletniego syna, jak i niskie dochody rodziny. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji jako podstawę orzeczenia wskazał brak zaistnienia szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie przypisanej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu przedstawiła przebieg postępowania oraz zarzuciła organowi opieszałość w jego prowadzeniu, w tym zbędne żądanie dokumentów wcześniej złożonych. Konsekwencją takiego działania organu, z uwagi na upływ czasu od złożenia wniosku, stała się ocena sytuacji rodziny w aspekcie odmiennych przesłanek niż te, które występowały w chwili złożenia wniosku. Jej zdaniem organ, naruszając szereg przepisów postępowania administracyjnego, nie dokonał szczegółowej i rzetelnej analizy sytuacji życiowej, zdrowotnej, rodzinnej i materialnej rodziny zainteresowanej. Wydanie decyzji nastąpiło bez uwzględnienia okoliczności złej sytuacji dochodowej, stanu zdrowia i statusu w PUP syna, mimo poświadczenia ich stosownymi dokumentami. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.). SKO podało, że decyzją z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] organ I instancji orzekł o ustanowieniu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wypłaconych za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. SKO zauważyło, że decyzja w sprawie umorzenia, w tym przypadku kwoty nienależnie pobranych świadczeń, wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Z treści ww. przepisu wynika, że organ może umorzyć określoną należność, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zasadnicze zatem znaczenie ma wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Bez wątpienia oceny tychże okoliczności należy dokonywać na gruncie stanu faktycznego danej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że na pojęcie tych okoliczności składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej strony. Odnośnie tej kwestii SKO przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem SKO wnioskodawczyni nie znajduje się w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami. Według SKO skarżąca na dzień złożenia wniosku posiadała źródło dochodu z tytułu zatrudnienia. Wprawdzie jej sytuacja uległa zmianie poprzez przebywanie na urlopie bezpłatnym (w miesiącu październiku 2015 r. oraz od 25 stycznia 2016 r. do odwołania) oraz zakończenie umowy o pracę (umowa zawarta na czas określony do 21 marca 2016 r.) to jednak okoliczność ta nie może świadczyć o konieczności zastosowania wnioskowanej ulgi z uwagi na potencjalną możliwość zmiany sytuacji chociażby poprzez uzyskanie uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych czy też podjęcia innego zatrudnienia. W ocenie SKO skarżąca jest osobą w wieku aktywności zawodowej, co wskazuje na możliwość podjęcia nowego zatrudnienia, a w konsekwencji poprawy sytuacji dochodowej rodziny. Ponadto z przedłożonego przez stronę zestawienia wynika, że wskazane wydatki związane z utrzymaniem rodziny to typowe koszty ponoszone przez każdą rodzinę. Odnosząc się do kwestii stanu zdrowia syna i związanych z tym kosztów leczenia SKO zważyło, że leczenie w Poradni Psychiatrycznej jest refundowane przez NFZ dla osób objętych ubezpieczeniem zdrowotnym, a przedłożone paragony z apteki nie stanowią dowodu na potwierdzenie zakupu leków związanych bezpośrednio z leczeniem syna. SKO wskazało, że syn jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, tym samym istnieje również - w sytuacji podjęcia zatrudnienia - możliwość poprawy sytuacji dochodowej rodziny. SKO stwierdziło, że nie występują szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie wnioskowanej pomocy. Trudna sytuacja materialna i stan zdrowia syna, na które to okoliczności wskazuje skarżąca nie uzasadniają umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja jego będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Ponadto SKO wskazało, że skarżąca, w przejściowo określonej sytuacji, może ubiegać się o inną formę zastosowania ulgi w spłacie wskazanych należności - odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jego wznowienia tj. art. 6, art. 7, art. 8, a także art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącej nie została dokładnie ustalona sytuacja materialna rodziny skarżącej, organ niewłaściwie ocenił zebrane dowody z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego, a ww. decyzja została uzasadniona niezgodnie z zasadami procedury administracyjnej, a jedynie opiera się na domniemaniach, hipotezach, domysłach i przypuszczeniach, że zarówno skarżąca i jej syn już niebawem znajdą pracę i ich sytuacja dochodowa ulegnie poprawie. Organ nie odniósł się do stanu zdrowia syna skarżącej, który choruje od 15 lat. Uzasadnienie decyzji nie koncentruje się na ustaleniu, że po stronie rodziny skarżącej rzeczywiście zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności" — to znaczy, że istnieje ryzyko, że bezzwłoczna egzekucja nienależnie pobranego świadczenia doprowadzi do obniżenia standardu życia poniżej poziomu minimum egzystencji, tylko na domniemaniu, że zarówno skarżąca jak i jej syn kiedyś znajdą pracę, przez co istnieje możliwość poprawy sytuacji dochodowej rodziny. Skarżąca stwierdziła, że zarówno ona, jak i jej syn nie osiągają dochodów, oboje są chorzy, syn choruje od 15 lat, a zatem skarżąca nie jest w stanie zwrócić nienależnie pobranych świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 27 lipca 2016 r. skarżąca podtrzymała zarzuty, ponowienie wskazując na trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdza, że odpowiada ona prawu. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie odmowy umorzenia przypisanej do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, ustalonego decyzją z dnia [...] maja 2015r., nr [...] w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Na wstępie wskazać należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl natomiast jej art. 30 ust. 2 pkt 1 za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi z kolei, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z powyższego przepisu wynika zatem, że decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Ponadto, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że osoba która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Wobec tego umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może mieć miejsce wyjątkowo wyłącznie w razie wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały, że skarżąca pobrała nienależne jej świadczenia rodzinne i organ I instancji zobowiązał ją do ich spłaty wraz z ustawowymi odsetkami, co zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Jak również organ rozważał, czy skarżąca znajduje się w szczególnej sytuacji, w rozumieniu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzasadniającej umorzenie nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Zaprezentowane stanowisko jest zdaniem Sądu prawidłowe. Podkreślić należy, że decyzja wydana w trybie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter tzw. "decyzji uznaniowej". Kontrola Sądu w przypadku rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydanych w ramach takiego uznania, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ogranicza się do badania, czy granice uznania w danym przypadku nie zostały przekroczone. Innymi słowy sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowej obejmuje zbadanie, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Jeżeli zaś stanowisko organu ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, jest przekonywująco, jasno i logicznie umotywowane, to nie można mu zarzucić cech dowolności. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji uznały, iż skarżąca nie znajduje się w szczególnej sytuacji, w rozumieniu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem orzekły o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu rozstrzygnięć organów obu instancji, przedstawiono sytuację materialną i zdrowotną skarżącej podkreślając, że rodzina znajduje się w określonej sytuacji materialnej jednakże przesłanka ta nie skutkuje samoistnie zastosowaniem przedmiotowej ulgi. Wskazano m.in., że skarżąca na dzień złożenia wniosku posiadała źródło dochodu z tytułu zatrudnienia. Wprawdzie sytuacja strony uległa zmianie poprzez przebywanie na urlopie bezpłatnym (w miesiącu październiku 2015 r. oraz od 25 stycznia 2016 r. do odwołania) oraz zakończenie umowy o pracę (umowa zawarta na czas określony do 21 marca 2016 r.) to jednak okoliczność ta nie może świadczyć o konieczności zastosowania wnioskowanej ulgi z uwagi na potencjalną możliwość zmiany sytuacji chociażby poprzez uzyskanie uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych czy też podjęcia innego zatrudnienia tym bardziej, że brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż przedłużające się zwolnienia lekarskie są związane z chorobą, uniemożliwiającą podjęcia pracy w sposób trwały. Organy zauważyły, że wnioskodawczyni jest osobą w wieku aktywności zawodowej, co wskazuje na możliwość podjęcia nowego zatrudnienia a w konsekwencji poprawy sytuacji dochodowej rodziny. Ponadto, zdaniem SKO, wskazane wydatki związane z utrzymaniem rodziny to typowe koszty ponoszone przez każdą rodzinę. Odnosząc się do kwestii stanu zdrowia syna i związanych z tym kosztów leczenia SKO zważyło, że leczenie w Poradni Psychiatrycznej jest refundowane przez NFZ dla osób objętych ubezpieczeniem zdrowotnym, a przedłożone paragony z apteki nie stanowią dowodu na potwierdzenie zakupu leków związanych bezpośrednio z leczeniem syna. Zauważyć przy tym trzeba, że umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stanowi wyjątek od wynikającej z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasady, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Oczywiste zatem jest, że umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może mieć miejsce wyjątkowo. Nie zawsze więc, nawet w przypadku trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej strony, nastąpi umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Ocena sytuacji należy do organów administracji i to organ decyduje, czy w danej sprawie zaistniały okoliczności uniemożliwiające zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzecznictwa, jak podkreślił również organ w zaskarżonej decyzji, użyty w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Nawet, zatem sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich rodzin (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 listopada 2011 r. o sygn. akt II SA/Lu 687/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). W świetle powyższego stwierdzić należy, że odmawiając skarżącej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, bowiem wydając decyzje organy obu instancji miały na względzie zarówno jej trudną sytuację materialną i zdrowotną oraz wysokość uzyskiwanego przez nią dochodu oraz ponoszonych przez nią wydatków. Zdaniem Sądu, ustalenia stanowiące podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć przeprowadzone zostały w oparciu o prawidłową ocenę zebranego i kompletnego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego zastosowania przez organ art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W podsumowaniu stwierdzić przyjdzie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane w wyniku ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, po dokonaniu prawidłowej oceny dowodów i zastosowaniu trafnej wykładni prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), jak w sentencji wyroku.