II SA/Bd 583/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2012 r. sprawy ze skargi A. L., J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. skarżący A. i J. L., powołując się na art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. daje: u.g.n.) złożyli Staroście [...] wypowiedzenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów położonych w miejscowości [...] - działka nr 224. Skarżący zaproponowali aby dotychczasową stawkę 3% opłaty rocznej zastąpić stawką 1% tejże opłaty. W piśmie podnieśli, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 2 u.g.n. "Jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81". Skarżący wskazali, że na podstawie art. 72 ust. 3 pkt 3 lit. a u.g.n. wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieruchomości gruntowe oddane na cele rolne wynosi 1% ceny nieruchomości gruntowej, a działka nr 224 składa się w większości z terenów oznaczonych jako pastwiska i lasy i przeznaczona jest na cele rolnicze. W odpowiedzi na powyższe Starosta [...] w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że działka nr 224 położona w miejscowości [...] jest własnością Skarbu Państwa, a zmiana stawki procentowej opłaty rocznej może nastąpić zgodnie z art. 73 ust. 2 u.g.n. w przypadku gdy nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Taka zmiana, jak wskazał Starosta, może być związana ze zmianą przeznaczenia użytkowanej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo wynikać z innych przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Starosta wskazał ponadto, że użytkownik wieczysty może żądać zmiany stawki procentowej z uwagi na jedną z powyższych przesłanek, lecz to na użytkowniku spoczywa obowiązek udowodnienia powstania trwałej zmiany w sposobie korzystania z nieruchomości. Organ stwierdził na podstawie analizy dokumentów sprawy, że w dniu 7 stycznia 1997 r. skarżący nabyli "przedsiębiorstwo państwowe jako zespół składników materialnych i niematerialnych, obejmujących wszystko co wchodzi w skład tego Przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55¹ k.c.". Ponadto z operatu szacunkowego sporządzonego dla celów aktualizacji opłaty rocznej wynika, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkami i budowlami zakładu utylizacji odpadów poubojowych i padliny. W związku z powyższym Starosta poinformował skarżących, że stawka procentowa opłaty rocznej zostanie zmieniona pod warunkiem udowodnienia przez nich przesłanek uzasadniających zmianę stawki opłaty rocznej. Pismem z dnia [...] r. (nadanym tego samego dnia w placówce pocztowej) skarżący, na podstawie art. 81 ust. 1 u.g.n. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako "Kolegium") wniosek o ustalenie aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu odnosząc się do odpowiedzi Starosty z dnia [...] r. stwierdzili, że faktycznie aktem notarialnym z dnia[...]) zakupili mienie po zlikwidowanym przedsiębiorstwie państwowym "[...]", jednakże od lat nie jest tam prowadzona działalność utylizacyjna, a działka nr 224 składająca się z terenów oznaczonych jako pastwiska i lasy przeznaczona jest na cele rolnicze. W takim stanie rzeczy skarżący stwierdzili, że żądanie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej jest uzasadnione. Orzeczeniem z dnia [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071; ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 79 ust. 7 u.g.n., art. 73 ust. 2, art. 78 ust. 1 i art. 81 ust. 1 u.g.n. - Kolegium umorzyło jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek skarżących dotyczące odmowy Starosty [...] zmiany wysokości stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa oznaczonej nr 224 w[...]. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że skarżący występując z wnioskiem z dnia [...] r. wskazali, że Starosta [...] pismem z dnia [...] r. oświadczył, że "nie ma podstaw prawnych do wnioskowanej zmiany stawki procentowej". Starosta jednakowoż pismem przekazującym akta sprawy podkreślił, że nie odmówił skarżącym zmiany stawki procentowej, lecz wystąpił do nich o udowodnienie trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, ponieważ samo oświadczenie użytkownika o sposobie wykorzystywania gruntu nie przesądza o takiej zmianie. Kolegium stwierdziło, że w trakcie rozprawy administracyjnej przed tym organem skarżący poinformowali, że jedynie 0,5 ha gruntów jest wykorzystywane na cele inne niż rolnicze oraz podtrzymał stanowisko wyrażone we wniosku do Kolegium. Organ odwoławczy podniósł, że przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej w przypadku określonym w art. 73 ust. 2 u.g.n. stosuje się tryb postępowania określony w art. 78 – 81 u.g.n. Jak wskazało Kolegium, właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną za użytkowanie wieczyste powinien stosownie do art. 78 ust. 1 u.g.n wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasową opłatę do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Według art. 81 ust. 1 u.g.n. użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie a właściwy organ nie dokonał aktualizacji. Doręczenie takiego żądania powinno nastąpić do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego aktualizację opłaty rocznej. W przypadku odmowy przez organ aktualizacji opłaty użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy skierować sprawę do kolegium. W przypadku, gdy organ nie rozpatrzył żądania w terminie 30 dni, użytkownik może, w terminie 90 dni od dnia doręczenia żądania skierować sprawę do kolegium. Przepisy art.77-80 stosuje się odpowiednio. Mając to na uwadze, Kolegium stwierdziło, że skoro pismo Starosty z dnia [...] r. nie zawiera oświadczenia organu o zmianie bądź odmowie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości w brzmieniu, które wskazali wnioskodawcy, "że nie ma podstaw prawnych do wnioskowanej zmiany stawki procentowej" to postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W dniu [...] r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższe orzeczenie Kolegium. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez: – niewłaściwe zastosowanie art. 105 k.p.a. uznając, iż postępowanie w niniejszej sprawie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe oraz – błędną wykładnię art. 81 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne określenie, iż Starosta [...] nie odmówił aktualizacji opłaty bądź nie rozpatrzył żądania aktualizacji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zgodnie z treścią art. 81 ust. 1 u.g.n. "jeżeli właściwy organ odmówił aktualizacji i opłaty użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. W przypadku, gdy właściwy organ nie rozpatrzył żądania w terminie 30 dni, użytkownik wieczysty może, w terminie 90 dni od dnia doręczenia żądania, skierować sprawę do kolegium." W ocenie skarżących nieuwzględnienie żądania aktualizacji opłaty przez organ oznacza odmowę aktualizacji opłaty albo nierozpatrzenie żądania. Zarówno w jednym jak i drugim przypadku istniała podstawa prawna skierowania sprawy do kolegium. Nie było natomiast żadnej podstawy do stwierdzenia, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Kolegium podkreśliło, że wniosek skarżących z dnia [...] r. oraz do Kolegium (z dnia [...] r.) dotyczył zmiany stawki procentowej opłaty rocznej, a nie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste. We wniosku skierowanym do Kolegium skarżący wskazali, iż Starosta oświadczył, "że nie ma podstaw prawnych do wnioskowanej zmiany stawki procentowej" - a nie że Starosta nie rozpatrzył żądania w terminie 30 dni, o czym mowa w art. 81 ust. 1 zdanie 3 u.g.n. Są to dwa różne uprawnienia strony. O zakresie żądania decyduje wnioskodawca, a w niniejszej sprawie skarżący wskazali, iż Starosta oświadczył, "że nie ma podstaw prawnych do wnioskowanej zmiany stawki procentowej". Kolegium podkreśliło, że wniosek skarżących do Kolegium został złożony w ostatnim dniu terminu określonego w art. 81 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazuje skarżący. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonych decyzji. Zdaniem Sądu organ dopuścił się naruszenia przepisu postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niedopełnienie powyższych warunków może powodować, iż decyzja – jako nie wyrażająca jasnego stanowiska organu, nie poddaje się kontroli. W przedmiotowej sprawie Kolegium jako istotną kwestię, przesądzającą o konieczności umorzenia postępowania, wskazało brak oświadczenia organu (Starosty [...]) o zmianie bądź o odmowie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej (w brzmieniu wskazanym przez skarżących w piśmie z dnia 15 lutego 2012 r.). Wcześniej Kolegium zacytowało przepisy art. 73 ust. 2, 78 ust. 1 oraz 81 ust. 1 u.g.n. nie dokonując ich wykładni ani nie odnosząc ich treści do stanu faktycznego sprawy. Nie wiadomo zatem w istocie, jakie - w ocenie Kolegium – ma znaczenie prawne ów brak wypowiedzi oświadczenia organu o zmianie bądź o odmowie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej. Z zestawienia podkreślonych i wytłuszczonych części cytowanych przez Kolegium przepisów można się np. domyślać, że zdaniem organu skierowanie sprawy do kolegium może nastąpić jedynie wówczas, kiedy właściwy organ (tj. w przedmiotowej sprawie Starosta) "odmówił aktualizacji opłaty" tj. wypowiedział się co do meritum sprawy. Skoro zatem takiej wypowiedzi pismo Starosty z 9 stycznia 2012 r. nie zawiera, to sprawa jest bezprzedmiotowa. Można także się domyślać, że zdaniem Kolegium skarżący skierowali sprawę do Kolegium na tej podstawie, że sprzeciwiają się zmianie bądź odmowie zmiany opłaty przez Starostę – w sytuacji, kiedy powinni kierować sprawę do kolegium na tej podstawie, że Starosta nie rozpatruje ich żądania. Trudno ocenić, który domysł jest słuszny, gdyż – jak wyżej wskazano – Kolegium nie zajęło żadnego jasnego stanowiska ani co do wykładni cytowanych przez siebie przepisów, ani co do ich zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym sprawy. Ustalenia, jaka w zasadzie wypowiedź Kolegium ma być oceniania nie ułatwia równie niejasna odpowiedź Kolegium na skargę. W odpowiedzi Kolegium podkreśla, iż skarżącym przysługiwały dwa różne uprawnienia, w zależności od tego, czy Starosta wypowiedział się merytorycznie, czy też milczał. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że w art. 81 ust. 1 u.g.n. ustawodawca przewidział dla strony ten sam środek prawny tj. możliwość aby "skierować sprawę do kolegium" zarówno w przypadku, kiedy organ właściwy do dokonania aktualizacji opłaty rocznej odmówił aktualizacji (zdanie 3 we wskazanym przepisie), jak też wówczas, gdy ten organ w odpowiedzi na żądanie użytkownika wieczystego milczy w tym znaczeniu, że nie wypowiada się co do meritum sprawy ("nie rozpatrzył żądania" - zdanie 4 ww. przepisu). Co więcej - użytkownik wieczysty może skorzystać z możliwości, aby "skierować sprawę do kolegium" zarówno podczas procedury aktualizacji opłaty rocznej w przypadku zmiany wartości nieruchomości (literalne brzmienie art. 81 ust. 1 u.g.n.), jak też podczas procedury zmiany opłaty rocznej w wyniku trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości (zastosowanie trybu określonego w art. 81 ust. 1 u.g.n. w konsekwencji zawartego w art. 73 ust. 2 zdanie drugiej u.g.n. nakazu ustawodawcy, aby "przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej" stosować "tryb postępowania określony w art. 78 – 81"). Powyższe może prowadzić do wniosku, że Kolegium miało w istocie problem, jak kwalifikować wypowiedź skarżących zawartą w piśmie z dnia [...] r. Sąd nie przeczy, że owo pismo nasuwa wątpliwości co do woli skarżących. Tym niemniej to rzeczą organu jest, aby w przypadku wątpliwości, z którego z dostępnych, tak samo określanych przez ustawodawcę środków prawnych strona korzysta - dopytać stronę, jakie w istocie jest jej żądanie. Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a. na organie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co oznacza, że organ winien ustalić jaką konkretnie sprawę (w jakim przedmiocie) ma załatwić, przy czym obowiązek podejmowania takich czynności organ ma nie tylko na wniosek stron, ale również z urzędu. Co więcej, stosownie do art. 9 k.p.a. "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Kierując się określonym w art. 9 zdanie 2 k.p.a. obowiązkiem organ przy interpretacji woli strony nie może postępować wybiórczo, interpretować jedne wypowiedzi strony w oderwaniu od innych. W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, że wprawdzie w piśmie z dnia 15 lutego 2012 r. skarżący powołują się wyłącznie na art. 81 ust. 1 u.g.n. (a nie na art. 81 ust. 1 w powiązaniu z art. 73 ust. 2 u.g.n.), tym niemniej jednocześnie skarżący wyraźnie wskazują na swoje pismo z dnia [...] r., gdzie jasno określi podstawę swojego żądania tj. art. 73 ust. 1 u.g.n. Trudno zatem przyjąć, że skarżący przedstawiając żądania w piśmie z dnia [...]r. zaczęli działać w obrębie procedury aktualizacji opłaty rocznej, zamiast kontynuować wcześniej podjęte działanie w ramach zmiany stawki opłaty rocznej z tytułu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Odmienne interpretacja mogłaby wynikać z treści odpowiedzi strony na dopytanie organu odnośnie rozumienia żądania zgłoszonego w piśmie z dnia [...]r. Kierując się zasadami określonym w art. 7 i 9 k.p.a. organ odwoławczy nie może także uchylić się od samodzielnej oceny wypowiedzi organu I instancji. W przedmiotowej sprawie Kolegium nie oceniło samodzielnie jaki charakter miała wypowiedź Starosty zawarta w jego piśmie z dnia [...] r. Kolegium poprzestało jedynie na ocenie, jak tą wypowiedź zdaniem Kolegium ocenili skarżący. Odnośnie zawartej w odpowiedzi na skargę sugestii co do zachowania przez skarżących terminu na "skierowanie sprawy do kolegium". Należy podkreślić, że jak wynika z art. 81 ust. 1 zdanie 4 u.g.n. w związku z art. 73 ust. 2 zdanie 2 u.g.n. - możliwość skierowania sprawy do kolegium w przypadku braku rozpatrzenia przez właściwy organ żądania użytkownika wieczystego zmiany stawki opłaty rocznej w związku z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości - obwarowana jest terminem "90 dni od dnia doręczenia żądania", o ile właściwy organ "nie rozpatrzył żądania w terminie 30 dni". W przedmiotowej sprawie skoro skarżący złożyli Staroście wniosek [...]r., ów 90 - dniowy termin upływał z dniem [...] r., tymczasem skarżący skierowali sprawę do Kolegium w [...]r. Termin 30 dni na rozpatrzenie sprawy przez Starostę upłynął natomiast z dniem [...]r. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż brak jest przesłanek do umorzenia postępowania, a sprawa winna być rozpatrzona merytorycznie. W ponownym postępowaniu Kolegium powinno rozstrzygnąć sprawę jasno określając, jak ocenia stan faktyczny sprawy, w szczególności jaki charakter w ocenie Kolegium ma wypowiedź Starosty i jakie żądanie złożyli skarżący. Określenie treści żądania skarżących powinno nastąpić z uwzględnieniem ich wszystkich wypowiedzi i po wezwaniu skarżących do sprecyzowania wniosku z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium winno nie poprzestawać na cytowaniu przepisów z podkreśleniem części cytowanej treści, ale jasno wskazać, w jaki sposób przepisy te (bądź ich właściwe części) znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.