II SA/Bd 583/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Prezydent G. (z upoważnienia którego działał Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Wychowawczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G.) odmówił skarżącemu Y. T. przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko S. T.. Powodem odmowy było stwierdzenie, że skarżący, będący cudzoziemcem, nie spełnia przesłanek przyznania świadczenia, gdyż w przedłożonej przez niego karcie pobytu brak adnotacji "dostęp do rynku pracy". Z karty tej wynika, że rodzaj udzielnego skarżącemu zezwolenia na pobyt to "pobyt rezydenta długoterminowego UE", a ten rodzaj zezwolenia nie uprawnia cudzoziemców do otrzymania świadczeń wychowawczych. W złożonym odwołaniu skarżący wskazał na art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482) zgodnie z którym cudzoziemiec jest uprawniony do podjęcia pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jeżeli posiada zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego w Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołujący powołał się także na zasadę niedyskryminowania rezydentów długoterminowych UE, wynikającą z prawa pochodnego UE. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez skarżącego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Kolegium ustalił, że skarżący jest cudzoziemcem, obywatelem [...]. Na podstawie decyzji Wojewody K. – P. z [...] maja 2011 r. [...] udzielono mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE. Na tej podstawie otrzymał kartę pobytu wydaną przez Wojewodę [...] czerwca 2014 r. Jako rodzaj wydanego zezwolenia wskazano w karcie "pobyt rezydenta długoterminowego UE" – bez adnotacji "dostęp do rynku pracy". Skarżący zamieszkuje wraz z członkami rodziny na terytorium Rzeczypospolitej [...]. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta, że skarżący nie spełnia przesłanki podmiotowej uprawniającej do przyznania mu świadczenia wychowawczego na dziecko: na karcie pobytu skarżącego nie ma adnotacji "dostęp do rynku pracy", o której stanowi art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.p.w.d."). Ponadto do skarżącego nie ma zastosowania żadna z innych sytuacji uprawniających cudzoziemców do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego, o których wspomniano w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. Odnośnie zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że jest zobowiązane działać na podstawie przepisów prawa. Przesłanki warunkujące prawo do świadczenia wychowawczego zostały precyzyjnie określone w przepisach u.p.p.w.d. W ujęciu podmiotowym dotyczącym cudzoziemców traktuje o nich art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. Nie mogą one być intepretowane rozszerzająco. W skardze do sądu administracyjnego Y. T. podtrzymał swoje stanowisko z odwołania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że wykładnia literalna art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.pp.w.d. prowadzi do zróżnicowania sytuacji cudzoziemców i wykluczenia rezydentów długoterminowych UE z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego poprzez brak adnotacji "dostęp do rynku pracy" podczas gdy zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku rezydent długoterminowy jest z mocy prawa uprawniony do podjęcia pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Zwrócił uwagę, że nie ma wpływu na treść wydanego mu dokumentu, a uprawnienie do podjęcia pracy w tym wypadku wynika z samego przepisu rangi ustawowej. Skarżący ponownie także podniósł, że jego uprawnienie do otrzymania wnioskowanego świadczenia wynika z zasady niedyskryminowania rezydentów długoterminowych UE, mającej swe źródło w art. 11 dyrektywy Rady 2003/209/UD z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państwa trzecich będących rezydentami długoterminowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę uwzględniając skargę może uchylić akt, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a może to uczynić, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Należy na wstępie zaznaczyć, że Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2017 r. (sygn. II SA/Łd 49/17, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), które w pełni znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona została decyzja odmawiającą przyznania stronie świadczenia wychowawczego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 1 ust. 2 pkt ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (w skrócie "u.p.p.w.d.) stanowiący, iż prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 i 2399 oraz z 2019 r. poz. 577 i 622), jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: - na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub - w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej, W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącemu wnioskowanego świadczenia, z uwagi na to, że mając status rezydenta długoterminowego UE posiada kartę stałego pobytu (art. 240 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. ustawy o cudzoziemcach), jednakże pozbawioną adnotacji "dostęp do rynku pracy". Takie stanowisko organów administracji uznać wypada za naruszające prawo. Wprawdzie cudzoziemcy posiadający status rezydentów długoterminowych UE nie zostali wskazani w cytowanym przepisie wprost jako uprawnieni do otrzymania świadczenia wychowawczego, bez względu na istnienie na ich karcie pobytu adnotacji o dostępie do rynku pracy, to jednak należy uznać, iż tej kategorii cudzoziemców z samego faktu posiadania karty pobytu przysługuje uprawnienie do świadczenia wychowawczego. Analizując status prawny rezydenta długoterminowego UE wypada wskazać, iż kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 240 ustawy o cudzoziemcach). Na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach). Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą stałego pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast cudzoziemcy posiadający status rezydenta długoterminowego UE w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, są z mocy prawa uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że cudzoziemiec posiadający status rezydenta długoterminowego UE jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle powyższej argumentacji nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów, iż skarżący będąc zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej rezydentem długoterminowym UE i legitymując się kartą pobytu, na której brak adnotacji "dostęp do rynku pracy" nie jest uprawniony do świadczenia wychowawczego na dziecko. Wykładnia językowa art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d., na której poprzestają organy administracji prowadzi do rezultatów niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Świadczenie wychowawcze nie przysługuje bowiem cudzoziemcom tylko dlatego, że legitymują się kartą stałego pobytu z adnotacją o dostępie do rynku pracy ale dlatego, że mają uprawnienie do podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem wypełniają dyspozycje art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach. Umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem. Nie jest to jednak warunek materialnoprawny, ale warunek dowodowy, pozwalający organowi, który co do zasady pozbawiony jest kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sposób bezproblemowy (a wręcz automatyczny) ustalić przesłankę dostępu cudzoziemca do rynku pracy. Organ nie może jednak poprzestać na takiej prostej konstatacji o braku stosownej adnotacji na karcie pobytu wobec rezydenta długoterminowego UE, który z mocy prawa, z uwagi na posiadany status prawny, ma wręcz nieograniczony dostęp do aktywności zawodowej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższego nie dezawuuje okoliczność, iż w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1518 ze zm.) przewidziana została możliwość przyznania świadczeń rodzinnych uregulowanych tą ustawą przez osoby posiadające status rezydenta długoterminowego UE bez konieczności posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy". Powyższe świadczy raczej o tym, że w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nastąpiło swoiste pominięcie legislacyjne w określeniu statusu prawnego rezydenta długoterminowego UE, w żadnym zaś razie nie stanowi to bariery do zrekonstruowania statusu tegoż cudzoziemca na gruncie omawianej ustawy, z zastosowaniem reguł systemowej i celowościowej wykładni prawa. Powyższe zapatrywanie znajduje oparcie nie tylko na gruncie prawa krajowego, ale także wynika z zasady niedyskryminacji rezydentów długoterminowych UE, mającej swe źródło w art. 11 dyrektywy Rady 2003/109/UE z dnia 25 listopada 2003r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2011r. (Dz.U. 2011, L 132, s. 1), stanowiącym, iż ta kategoria cudzoziemców korzysta z prawa do równego traktowania z obywatelami danego państwa członkowskiego w odniesieniu m.in. do: - dostępu do zatrudnienia i prowadzenia działalności na własny rachunek pod warunkiem, że działalność ta nie pociąga za sobą nawet okazyjnego zaangażowania w sprawowanie władzy publicznej, jak również do warunków zatrudnienia i pracy, w tym warunków zwolnień i wynagrodzeń (art. 11 ust. 1a); - zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej, określonych przez prawo krajowe (art. 11 ust. 1d). Wprawdzie przepis art. 11 ust. 4 powyższej dyrektywy Rady pozwala państwom członkowskim na ograniczenie zasady równego traktowania w odniesieniu do pomocy społecznej i ochrony socjalnej do świadczeń podstawowych, to jednak regulacja ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Świadczenie wychowawcze stanowi bowiem świadczenie podstawowe z zakresu pomocy społecznej, a nadto organ publiczny, czy to na poziomie krajowym, regionalnym, czy lokalnym, może powoływać się na powyższe odstępstwo od zasady równego traktowania jedynie w sytuacji, gdy władze danego państwa członkowskiego właściwe do wprowadzenia w życie ww. dyrektywy jasno wyraziły zamiar powołania się na to odstępstwo. (vide: wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2012r. w sprawie C-571/10 Servet Kamberaj v. Istituto per l’Edilizia sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES) i inni, http://curia.europa.eu ) Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w odniesieniu do świadczenia z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Wykładnia przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. zaprezentowana przez organy administracji prowadziłoby także do naruszenia przepisów art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 Konstytucji, jak również art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526) (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016r. sygn. akt II SA/Ol 995/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Konkludując należy jasno opowiedzieć się za wykładnią systemową i celowościową art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. przyznającą uprawnienie do świadczenia wychowawczego rezydentowi długoterminowemu UE, który legitymując się kartą stałego pobytu jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego czy uprawnienie to zostało ujawnione na karcie pobytu poprzez wpisane stosownej adnotacji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią wykładnię prawa wyrażoną w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.).