II SA/Bd 583/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z 13 lutego 2023 r. nr 741/02/23, Prezydent Grudziądza uznał W. S. (skarżącą) za osobę bezrobotną z dniem 13 lutego 2023 r. oraz odmówił jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca spełnia warunki do uznania jej za osobę bezrobotną, jednak suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 690 – dalej "u.p.z."), przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Na skutek odwołania strony, decyzją z 24 marca 2023 r. nr 81/2023, Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny sprawy wskazując, że skarżąca została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Grudziądzu 7 grudnia 2021 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku przyznanym od dnia 7 grudnia 2021 r. w wysokości 80% podstawowej kwoty zasiłku dla bezrobotnych. W oparciu o decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 22 lutego 2022 r., znak PZ.PK.4053.951.2021, przyznającą skarżącej zasiłek dla bezrobotnych na okres od 26 kwietnia 2021 r. do 12 maja 2021 r. w wysokości 100% podstawowej kwoty zasiłku dla bezrobotnych. W dniu 16 marca 2022 r. do PUP w Grudziądzu wpłynęła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 25 lutego 2022 r., przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, na okres od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2022 r., w związku z czym Prezydent Grudziądza pozbawił skarżącą statusu osoby bezrobotnej i uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych decyzją z 7 marca 2022 r. pozbawił skarżącą statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 25 lutego 2022 r. z powodu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które skarżąca ostatecznie pobierała do 31 stycznia 2023 r. Powołując się na przepisy art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. organ odwoławczy stwierdził, że akta sprawy wskazują, że skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne w okresie od dnia 1 grudnia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2023 r. Powodem ustania pobierania tego świadczenia nie była śmierć podopiecznego, ale upływ okresu, na jaki świadczenie przyznano, co wyłącza możliwość zaliczenia okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego do okresu 365 dni uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych (w okresie 18 miesięcy bezpośredniego poprzedzających dzień zarejestrowania się w PUP). W. S. w skardze na powyższa decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła, że od 12 kwietnia 2018 r. do 22 kwietnia 2021 r. miała zachowaną ciągłość pracy, która była podstawą otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. Następnie od 13 maja 2021 r. do 30 listopada 2021 r. ponownie podjęła zatrudnienie, co spowodowało zawieszenie zasiłku dla bezrobotnych, zaś od 7 grudnia 2021 r. do 25 lutego 2022 r. ponownie była zarejestrowana jako bezrobotna i utraciła ten status w związku z przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2022 r. Wskazała, że organ I instancji przedłużył jej wypłatę świadczenia do 31 stycznia 2023 r., a ponowny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został przez SKO załatwiony odmownie, przy czym organ rozstrzygnął o konieczności wypłaty poprzedniego świadczenia do dnia 31 marca 2023 r. Skarżąca wskazała, że decyzję SKO odebrała 25 marca 2023 r., a jako osoba bezrobotna zarejestrowała się 13 lutego 2023 r. i nie otrzymała zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem skarżącej nieprzyznanie zasiłku z tego powodu, że nie nastąpił zgon jej ojca, jest przejawem dyskryminacji jej i ojca oraz działaniem niezgodnym z prawem. Podkreśliła, że świadczenie zostało jej przyznane na czas określony i nie zrezygnowała z niego dobrowolnie. Powoławszy art. 71 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskazała, że nie zgadza się z odmową kontynuacji zasiłku, który został zawieszony w dniu 25 lutego 2022 r., który został przez nią wcześniej wypracowany i winien być kontynuowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowi to, czy w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa organy administracji mimo przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej z dniem 13 lutego 2023 r. jednocześnie odmówiły jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ocenie Sądu w tej sprawie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), nie podlega kwestia prawidłowości przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody z 24 marca 2023 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Grudziądza z 13 lutego 2023 r. poprzedzającej stanowił art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z ww. przepisami prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 (nieistotne w sprawie – przyp. Sądu), jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych (pkt 1) oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni podejmował którąś z aktywności wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2. W art. 79 ust. 1 ustawodawca wymienia katalog okoliczności innych niż wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z., a których okres trwania zalicza się do okresu 365 dni, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. stanowi, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Powyższe przepisy są w swej wymowie jasne. Mają one ponadto charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, a więc nie dają organom administracji uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie tego, jakie okresy i w jakich okolicznościach należy doliczać do okresu 365 dni, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających rejestrację jako osoba bezrobotna, uprawniającego do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Warunkiem przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która w okresie co najmniej 365 dni przed rejestracją pobierała świadczenie pielęgnacyjne, jest to, by utrata prawa do tego świadczenia spowodowana była śmiercią podopiecznego tej osoby (na którą świadczenie pielęgnacyjne przyznano). Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza prawidłowość ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Skarżąca była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem M. N. - na podstawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 25 lutego 2022 r. (SKO- 82-31/22) w okresie od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2022 r. W świetle art. 71 ust. 2 pkt 9 należy uznać, że pobierane było w tym okresie, przy czym z treści uzasadnienia dołączonej do akt sprawy decyzji SKO z 21 kwietnia 2023 r., wynika, że skarżąca pobierała świadczenie co najmniej do 31 stycznia 2023 r. (faktyczny okres pobierania świadczenia to zatem suma dni od 1 grudnia 2021 r. do 31 stycznia 2023 r.). Z sentencji tej decyzji wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium przyznało skarżącej do 31 marca 2023 r. co jednak nie ma bezpośredniego wpływu na treść zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podkreślenia bowiem wymaga, że ww. decyzja SKO wydana została dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiotowym postępowaniu w sprawie uznania za osobę bezrobotną i odmowie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca w wyniku uprzedniej odmowy jej dalszego świadczenia pielęgnacyjnego przez Prezydenta Grudziądza zgłosiła się do PUP jako osoba bezrobotna w dniu 13 lutego 2023 r. i z tym dniem została uznana za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku(decyzja I instancji - nr 741/02/23). W poddanym analizie okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających rejestrację (tj. od 13 sierpnia 2021 r.) skarżąca, po pierwsze, pozostawała zatrudniona do 30 listopada 2021 r. (k. 12 akt adm.), od 7 grudnia 2021 r. zarejestrowano ją jako bezrobotną w związku z zakończeniem zatrudnienia (decyzja Prezydenta Grudziądza z 9 grudnia 2021 r., nr 531/12/21 – w "aktach archiwalnych" sprawy), a następnie utraciła przyznany status bezrobotnego z dniem 25 lutego 2022 r. (decyzja Prezydenta Grudziądza z 7 marca 2022 r. nr 311/03/22 – w "aktach archiwalnych" sprawy) w związku z przyznaniem jej – decyzją SKO z dnia 25 lutego 2022 r., nr SKO-82-31/22 – prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2022 r. Mając na uwadze powyższe, do okresu 365 dni, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z., należy doliczyć okres zatrudnienia trwający od 13 sierpnia 2021 r. do 30 listopada 2021 r. W ocenie skarżącej należałoby do niego doliczyć również okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. okres od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia (wynikający z decyzji SKO przyznającej świadczenie) oraz do 31 stycznia 2023 r., który był ostatnim miesiącem, za który faktycznie świadczenie wypłacono, a która to okoliczność jest bezsporna i wynika zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i oświadczenia skarżącej zawartego w skardze. Stanowisko skarżącej jest nieuzasadnione w świetle art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. Przepis ten wyraźnie bowiem stanowi, że warunkiem umożliwiającym doliczenie do okresu 365 dni, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z., okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, jest utrata prawa do tego świadczenia spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. W niniejszej sprawie bezsprzecznie podopieczny skarżącej (jej ojciec) żyje, a zaprzestanie wypłaty świadczenia spowodowane było upływem okresu, na jaki świadczenie to przyznano. Z akt sprawy pośrednio wynika, że przyczyną odmowy przyznania prawa do kontynuowania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem była w istocie okoliczność, że ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona legitymuje się obecnie jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami postępowania administracyjnego i prawa materialnego uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zdarzenia prawne następujące już po wydaniu skarżonej decyzji zasadniczo nie mogą wpłynąć na ocenę jej legalności. Mogą ewentualnie skutkować wszczęciem odrębnych postępowań w tym nadzwyczajnych, zmierzających nawet do wzruszenia lub zmiany ostatecznych decyzji. Skoro okres "pobierania" świadczenia pielęgnacyjnego (od 1 grudnia 2021 r. do 31 stycznia 2023 r.) nie może zostać wliczony do okresu 365 dni, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z., to skarżąca nie będzie uprawniona do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. Rachunek dni zatrudnienia skarżącej w okresie od 13 sierpnia 2021 r. do 13 lutego 2023 r. daje bowiem wynik mniejszy od liczby 365. Sąd dostrzegł, że uzasadnienie decyzji organu I instancji w sposób oczywisty nie spełnia wymogów opisanych w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej "k.p.a."), który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie to sprowadza się do stwierdzenia, że "suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. (...) jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku". Jest to uzasadnienie zdawkowe, w żaden sposób niezindywidualizowane okolicznościami sprawy, wskazujące na jego szablonowy charakter [również poprzez użycie formuły "nie spełniał(a) Pan(i)"], niespełniające wymogu przytoczenia okoliczności faktycznych (dowodów) stanowiących podstawę wyartykułowanego stwierdzenia. Powyższe w sposób oczywisty narusza też zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. ("organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu."). Wytknięta konstrukcja uzasadnienia decyzji I instancji wskazuje też wręcz na brak rozpoznania sprawy w I instancji, a jedynie na jej rozstrzygnięcie w sensie technicznym, formalnym. To z kolei prowadzi do wniosku, że stanowiąca przedmiot oceny Sądu sprawa nie została rozpoznana – wbrew art. 15 k.p.a. - w dwóch instancjach (zgodnie z powołanym przepisem "postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej"). Słusznie zaś wskazuje się w doktrynie i judykaturze, że rozpoznanie sprawy dokonywane przez organ odwoławczy ma być "ponownym" rozpoznaniem sprawy, czyli rozpoznaniem sprawy poprzedzonym tym samym procesem dokonanym przez organ I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, ma więc skorygować ewentualne uchybienia dokonane w tym zakresie przez organ I instancji, a nie konwalidować jego zaniedbania i zaniechania (por. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 oraz np. wyroki NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. I GSK 2091/18, z 22 października 2019 r., sygn. II OSK 2583/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazane uchybienie co do prawidłowego uzasadnienia decyzji I instancji, niedostrzeżone przez Wojewodę, nie skutkuje jednak koniecznością uchylenia decyzji obu instancji celem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, tym razem prawidłowego, tj. w dwóch instancjach, a nie w istocie w jednej instancji. Sąd uwzględnia bowiem, że zasadnicza okoliczność faktyczna determinująca wynik sprawy wynika z jej akt. Decydującymi o jej wyniku dowodami są tu, po pierwsze, zalegająca w aktach ostateczna (co Sąd stwierdził z urzędu) decyzja SKO w Toruniu z 25 lutego 2022 r., nr SKO-82-31/22, oraz stanowisko skarżącej niekwestionujące, że zaprzestanie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało spowodowane śmiercią jej ojca. W tych okolicznościach orzekanie o uchyleniu decyzji obu instancji doprowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużenia okresu dzielącego złożenie wniosku o uznanie skarżącej za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku, oraz moment jej ostatecznego zakończenia w taki sam sposób, w jaki rozstrzygnął już organ odwoławczy na gruncie zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji. Nie zasłużyła na uwzględnienie argumentacja skargi. Skarżąca błędnie wywodzi, że rozpoznanie jej sprawy zgodnie z bezwzględnie obowiązującymi i jasnymi w swej treści przepisami prawa stanowi o dyskryminacji jej osoby oraz osoby jej ojca. Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Reguła powyższa jest ustawowym potwierdzeniem ogólnej zasady praworządności wywodzonej z art. 7 Konstytucji RP (zasady praworządności), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nawet zatem jeżeli zastosowanie przepisów prawa prowadzi do rozstrzygnięć niekorzystnych dla strony, albo niespełniających jej oczekiwań, to nie jest to działanie świadczące o nadużyciu władzy publicznej względem obywatela, przejawiającym się np. dyskryminacją. Rozpoznanie sprawy administracyjnej zgodnie z przepisem ustawy nie może być z tego powodu, jak czyni to skarżąca, kwalifikowane jako naruszające art. 71 ust. 1 ("państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny; rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych") oraz art. 32 ust. 1 i 2 (zasada równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji), tylko dlatego, że jest dla niej niekorzystne. Zakres pomocy państwa względem obywateli jest sankcjonowany przepisami ustaw, nie jest zaś ograniczany jedynie wolą strony postępowania administracyjnego, w jej ocenie usprawiedliwioną. Wbrew argumentacji skargi poprzednie uprawnienie skarżącej do zasiłku dla bezrobotnych nie zostało "zawieszone", co wskazywałoby na możliwość jego kontynuacji, ale doszło do jego utraty z dniem 25 lutego 2022 r., wraz z utratą statusu osoby bezrobotnej, w związku z przyznaniem skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi ekwiwalent przyznawany przez państwo osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub go nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W tym czasie opiekun takiej osoby, co oczywiste, nie jest traktowany jako osoba zatrudniona. Ponowne przyznanie uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych uwarunkowane jest ponownym spełnieniem ku temu przesłanek (art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z.), co jednak – jak prawidłowo stwierdziły organy – w niniejszej sprawie nie zaistniało. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.