II SA/Bd 585/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. A. [...] S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. A. [...] S.A. w [...] kwotę 757 złotych (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 37 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 127 ust. 1 i 3a, art. 128 ust. 1, art. 131 ust. 1 i 3, art. 132, ust. 5, pkt 1a, art. 140 ust. 2 pkt 1, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984), art. 181 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902) art. 104 i 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., Dz. U. Nr 78, poz. 1071 ze zm.), udzielił pozwolenia wodnoprawnego dla Zarządu [...] S.A. we W. w zakresie wprowadzania ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego oraz wód opadowych i roztopowych do rzeki Strugi Oślej, określając jednocześnie ich średnią i maksymalną ilość w okresie dobowym oraz dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń dla substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. we W. wniosła o jej zmianę w zakresie odstąpienia od normowania adsorbowalnych związków chloroorganicznych - AOX, dla których to substancji wartość dopuszczalna została określona w pkt 35 tabeli nr 2 oraz monitorowania tego parametru co zostało ustalone w pkt 35 tabeli nr 4 wyżej oznaczonej decyzji oraz zmianę częstotliwości ustalonego wyżej oznaczoną decyzją monitoringu całkowitego węgla organicznego (OWO) z wymaganej codziennie (pkt 14 tabeli nr 4) na częstotliwość wnioskowaną przez stronę tj. nie mniejszą niż raz na dwa miesiące, a także odstąpienie od ustalania monitoringu dla wyszczególnionych w pkt 33 tabeli nr 4 fluorków. Strona odwołująca zwróciła uwagę, że przygotowując wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, dokonano wnikliwej oceny technologii stosowanych w poszczególnych instalacjach produkcyjnych [...] S.A. we W. oraz u podmiotów zewnętrznych, które wprowadzają ścieki do zakładowego systemu kanalizacyjnego, przy czym do oceny wykorzystano również informacje i wytyczne zawarte w materiałach dotyczących substancji szczególnie szkodliwych (Dyrektywa 76/464/EWG) dla środowiska wodnego oraz substancji priorytetowych, opublikowanych przez Ministerstwo Środowiska, a także dokumenty rangi międzynarodowej, które w istotny dla sprawy sposób przedstawiają standardy jakości ścieków odprowadzanych z instalacji będących źródłem ścieków przemysłowych. Wskazano również, że wybór wskaźników zanieczyszczeń zawartych w ściekach przemysłowych, odprowadzanych do odbiornika, oparto także na wynikach przeprowadzonych analiz laboratoryjnych, a zwłaszcza tych szczególnie dedykowanych identyfikacji substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, określonych w załączniku nr 11 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984). Celem uzyskania potwierdzenia poprawności zamierzonego wyboru poszczególnych norm emisyjnych wykonawca operatu wodnoprawnego wystąpił do Ministra Środowiska o interpretację przepisów dotyczących normowania adsorbowalnych związków chloroorganicznych i jednoczesnego normowania sumarycznego wskaźnika stężeń takich substancji czyli parametru AOX. Uzyskane w ten sposób informacje poparte analizą stosowanych w [...] S.A. we W. surowców i technologii produkcji, stanowiły dla odwołującej szczególnie racjonalną przesłankę o wnioskowanie ustalenia wartości dopuszczalnych stężeń dla poszczególnych wskaźników chloroorganicznych z tabeli I, a nie wskaźnika AOX. Podejście takie bowiem respektuje właściwie wymóg dbałości o zapewnienie należytej ochrony środowiska wodnego, a jednocześnie pozwala na uniknięcie nadmiernych kosztów oznaczeń wskaźników poprzez ich bezzasadną multiplikację. Za równie niecelowe i nie poparte rzeczowym uzasadnieniem przez organ wydający wyżej oznaczoną decyzję odwołująca spółka uznała ustalenie częstotliwości wymaganego monitoringu dla substancji wyrażonych jako całkowity węgiel organiczny (OWO) na poziomie raz na dobę, przy wnioskowanej, nie mniejszej niż raz na dwa miesiące zważywszy, że wykonywane w ostatnim czasie wyniki analiz tego parametru kształtują się na bardzo stabilnym poziomie, zarówno w zakresie stężeń średnich, jak również przedziału, w którym się one zawierają; dodatkowo wartości te są znacząco niższe od wartości dopuszczalnej w związku z czym obowiązek monitorowania całkowitego węgla organicznego z tak dużą częstotliwością [...] S.A. we W. uznała za nieracjonalne i przyczyniające się do nieuzasadnionego ponoszenia nadmiernych kosztów. Także niecelowym i nie znajdującym żadnego racjonalnego uzasadnienia, zdaniem skarżącej było ustanowienie obowiązku monitorowania fluorków tj. zanieczyszczenia, które nie jest odprowadzane w ściekach [...] S.A. we W. i jak należy domniemywać z tego właśnie powodu w oznaczonej wyżej decyzji nie określono w tabeli nr 2 wartości normatywnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego szeroko i dokładnie analizującego procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, szczególnie w kontekście dyrektyw interpretacyjnych wynikających z art. 7 K.p.a., wskazano na unormowanie wynikające z § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz stwierdzono – odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, że organ administracji publicznej nakładając powyższy obowiązek wziął pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (w tym materiały złożone przez stronę łącznie z wnioskiem), z których wynika, iż [...] S.A. we W. stosuje surowce i technologie wykorzystując związki chlorowcopochodne i zatem niezbędne jest monitorowanie odprowadzanych ścieków przy zastosowaniu parametru AOX, który jest parametrem ogólnym dla wszystkich rodzajów związków chloroorganicznych. Organ stwierdził, że zastosowane rozwiązanie ma zapobiec dostawaniu się tego rodzaju związków do środowiska, co odnosi się również do sytuacji zaistniałej w przypadku monitorowania fluorków. Zauważono, że dodatkowym argumentem przemawiającym za zastosowanymi formami monitorowania jest również fakt, iż miejsce wprowadzania ścieków znajduje się w obszarze specjalnej strefy ochrony ptaków Doliny Dolnej Wisły wyznaczonej przepisem § 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 z późn. zm.), co przemawia za zastosowaniem dodatkowych zaostrzeń związanych z ochroną środowiska na tym terenie. Reasumując organ stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa związanymi z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, a wprowadzone przez organ warunki udzielonego pozwolenia mają na celu ochronę środowiska, a także interesu społecznego i należy je uznać za wskazane i niezbędne z uwagi na prowadzoną przez stronę działalność, która nie wyklucza możliwości wprowadzania do ścieków rodzajów związków, które zostały zakwestionowane w uzasadnieniu wniesionego odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy [...] S.A. we W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, zarzucając jej wydanie z naruszeniem prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. wskutek nie dokonania pełnej wyczerpującej oceny wszystkich dowodów przedstawionych w odwołaniu od decyzji; w szczególności wyjaśnień zawartych w piśmie [...] Zarządu Gospodarki Wodnej, a dotyczących zasad ustalania wymagań dla ścieków dotyczących normowania adsorbowalnych związków chloroorganicznych i jednoczesnego normowania sumarycznego wskaźnika stężeń takich substancji czyli parametru AOX oraz wyjaśnień strony zawartych w odwołaniu, a dotyczących faktu, iż w odprowadzanych ściekach organ I instancji nie zezwolił na zawartość fluorków, a tym samym brak podstawy do nałożenia obowiązku badania ich stężenia i doprowadzenie tym samym, poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, do utrzymania powodowanego przez tę decyzję naruszenia prawa materialnego. Pośród zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego wskazano w szczególności na błędną interpretację przepisów załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, polegającej na normowaniu adsorbowalnych związków chloroorganicznych (tabela nr 1 załącznika) i jednoczesnym normowaniu sumarycznego wskaźnika stężeń takich substancji czyli parametru AOX (tabela nr 2), podczas gdy normowanie tych związków w oparciu o tabelę nr 1 nie pozwala na normowanie w oparciu o tabelę nr 2 (parametr AOX), co skutkuje nałożeniem na stronę obowiązku nie mającego podstawy prawnej. Ponadto skarżąca zarzuciła błędną interpretację przepisów dotyczących obowiązku prowadzenia pomiarów jakości i ilości odprowadzanych ścieków (art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego poprzez uznanie, że organ wydający pozwolenie wodnoprawne może w każdej sytuacji i bez wykazania konieczności modyfikować zakres tego obowiązku i wskutek takiej interpretacji nałożyć na stronę obowiązek pobierania próbek w odniesieniu do całkowitego węgla organicznego (OWO) na poziomie raz na dobę oraz obowiązek monitorowania fluorków, nie występujących w odprowadzanych ściekach, a więc tym samym nałożyć na stronę obowiązki nie mające podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, w zakresie wprowadzania ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego oraz wód opadowych i roztopowych do rzeki Strugi Oślej, nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Punktem wyjścia dla rozważań o zasadności wydanego w niniejszej sprawie przez sąd rozstrzygnięcia uczynić należy okoliczność, iż decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego dla [...] S.A. we W. w zakresie wprowadzania ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego oraz wód opadowych i roztopowych do rzeki Strugi Oślej, określając jednocześnie ich średnią i maksymalną ilość w okresie dobowym oraz dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń dla substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, w stosunku do którego jednak [...] S.A. we W. wniosła odwołanie, kwestionując określone, konkretne elementy tego pozwolenia. Zarówno bowiem w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze do sądu administracyjnego podniesione zostały zarzuty, które oscylują wokół trzech kwestii, a mianowicie kwestii odstąpienia od normowania adsorbowalnych związków chloroorganicznych - AOX, dla których to substancji wartość dopuszczalna została określona w pkt 35 tabeli nr 2 oraz monitorowania tego parametru co zostało ustalone w pkt 35 tabeli nr 4 wyżej oznaczonej decyzji oraz zmiany częstotliwości ustalonego wyżej oznaczoną decyzją monitoringu całkowitego węgla organicznego (OWO) z wymaganej codziennie (pkt 14 tabeli nr 4) na częstotliwość wnioskowaną przez stronę tj. nie mniejszą niż raz na dwa miesiące, a także odstąpienie od ustalania monitoringu dla wyszczególnionych w pkt 33 tabeli nr 4 fluorków. Bez wątpienia wskazane powyżej zarzuty, ze względu na ich treść oraz precyzyjne wyartykułowanie wymagają, stosownie do podstawowych wymogów prowadzonego przed organem administracji publicznej postępowania wyjaśniającego zawartych w art. 7 i 77 § 1 K.p.a., pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z treści decyzji musi wynikać, dlaczego została wydana. Umożliwia to zarówno kontrolę jej legalności w instancyjnym toku odwoławczym, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ale, co nie mniej istotne, pozwala na ochronę interesu prawnego strony, poprzez stawianie zarzutów pod adresem decyzji i podjęcie próby wykazania jej nielegalności. Tymczasem z treści decyzji organu odwoławczego, w kontekście zarzutu dotyczącego częstotliwości ustalonego monitoringu całkowitego węgla organicznego (OWO) z wymaganego codziennie (pkt 14 tabeli nr 4) na częstotliwość wnioskowaną przez stronę, tj. nie mniejszą niż raz na dwa miesiące wynika, że ustalając częstotliwość monitoringu wystarczy powołać przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, zgodnie z którym pobieranie próbek ścieków, wprowadzanych do wód oraz pomiary ich ilości i jakości powinny być dokonywane: 1) w regularnych odstępach czasu; 2) z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące, stale w tym samym miejscu, w którym ścieki są wprowadzane do wód, a jeżeli to konieczne - w innym miejscu reprezentatywnym dla ilości i jakości tych ścieków. O ile jednak cytowany przepis pozwala organowi administracji publicznej na określenie częstotliwości dokonywania monitoringu, jednocześnie wyznaczając górną granicę przeprowadzanych kontroli, to przyjęcie maksymalnej częstotliwości tych pomiarów w okolicznościach konkretnej sprawy, szczególnie wobec wyraźnego zarzutu w tej kwestii, wymaga wyjaśnienia modyfikacji zakresu tego obowiązku. Jakkolwiek obowiązek prowadzenia pomiarów wynika z przepisów ustawy z 27 kwietnia - Prawo ochrony środowiska, gdzie art. 147 ust. 1 zobowiązuje prowadzącego instalację do prowadzenia okresowych pomiarów emisji (przy wprowadzaniu do środowiska znacznych ilości substancji lub energii powinny to być, zgodnie z ust. 2, pomiary ciągle) i następnie obowiązek ten jest precyzowany, w odniesieniu do odprowadzania ścieków, przepisami powoływanego rozporządzenia z 2006 r., to jednak wykazywana przez stronę skarżącą okoliczność stabilnego poziomu OWO, zarówno w zakresie stężeń średnich, jak również przedziału, w którym się one zawierają, a dodatkowo wskazując, że wartości te są znacząco niższe od wartości dopuszczalnej, wymaga wyjaśnienia i jasnego odniesienia, zważywszy szczególnie, że jak wskazuje skarżąca, średnia wartość tego parametru nie odbiega znacząco od stężenia OWO w wodach Wisły, będącej docelowym odbiornikiem ścieków z [...] S.A. we W. oraz źródłem wody wykorzystywanej w [...] S.A. we W. na cele przemysłowe. Pełnego rozpatrzenia i umotywowanego wyjaśnienia wymaga również podnoszona przez stronę skarżącą kwestia odstąpienia od normowania adsorbowalnych związków chloroorganicznych - AOX, dla których to substancji wartość dopuszczalna została określona w pkt 35 tabeli nr 2 oraz monitorowania tego parametru, co zostało ustalone w pkt 35 tabeli nr 4 pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, celem uzyskania potwierdzenia poprawności zamierzonego wyboru poszczególnych norm emisyjnych wykonawca operatu wodnoprawnego wystąpił do Ministra Środowiska o interpretację przepisów dotyczących normowania adsorbowalnych związków chloroorganicznych i jednoczesnego normowania sumarycznego wskaźnika stężeń takich substancji czyli parametru AOX. Uzyskane w ten sposób informacje poparte analizą stosowanych w [...] S.A. we W. surowców i technologii produkcji stanowiły dla skarżącej przesłankę o wnioskowanie ustalenia wartości dopuszczalnych stężeń dla poszczególnych wskaźników chloroorganicznych z tabeli 1, a nie wskaźnika AOX. Przekonanie organu odwoławczego o konieczności przyjęcia tego wskaźnika tylko i wyłącznie na podstawie stwierdzenia, iż parametr AOX jest parametrem ogólnym dla wszystkich rodzajów związków chloroorganicznych, bez jednoczesnego merytorycznego odniesienia się do stanowiska strony wskazującej na możliwość alternatywnego podejścia respektującego właściwie wymóg dbałości o zapewnienie należytej ochrony środowiska wodnego, a jednocześnie pozwalającego na uniknięcie nadmiernych koszów oznaczeń wskaźników poprzez ich bezzasadną multiplikację, stanowi kolejne uchybienie przeprowadzanego przez organ postępowania wyjaśniającego. Dbałość o środowisko jest oczywiście wartością nie do przecenienia, szczególnie w kontekście wskazywanego przez organ obszaru specjalnej strefy ochrony ptaków Doliny Dolnej Wisły wyznaczonej przepisem § 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 z późn. zm.), jednak zastosowanie dodatkowych zaostrzeń wobec podmiotów korzystających ze środowiska, związanych z jego ochroną, wymaga konieczności szukania określonego kompromisu opartego na wyraźnej podstawie prawnej, z wyraźnym jej wskazaniem. Odwoływanie się przy tym do kategorii interesu społecznego jako argumentu przemawiającego za wyborem jednej z dwóch możliwości opcji dbałości o zapewnienie należytej ochrony środowiska wodnego, wymaga wyraźnego wskazania jaki to interes społeczny i w jaki sposób jedna z nich lepiej go będzie chronić od drugiej. Bliższego wyjaśnienia wymaga również wykazywane przez stronę skarżącą nałożenie obowiązku monitoringu dla wyszczególnionych w pkt 33 tabeli nr 4 pozwolenia wodnoprawnego fluorków, zważywszy, że zanieczyszczenie to, zdaniem strony skarżącej, nie jest w ogóle odprowadzane w ściekach [...] S.A. we W. w związku z czym należy rozważyć nałożenie takiego obowiązku pomiarowego w kontekście uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych dotyczących pomiaru, jakości i ilości odprowadzanych ścieków. Nadto, w ocenie Sądu, dokonana przez organ ocena materiału dowodowego pozbawiona była cech obiektywizmu. Lakonicznie organ odniósł się do okoliczności podawanych przez stronę skarżącą, które jej zdaniem uzasadniają konieczność weryfikacji określonych postanowień pozwolenia wodnoprawnego. Naruszono tym samym wymagania określone przez art. 80 K.p.a., a które wprost obligują organ administracji publicznej do dokonania oceny dowodów zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 357). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 i 3 cyt. ustawy w zw. z § 14 ust. 2 ppkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).