II SA/Bd 587/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Wójt Gminy z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 587/20 Uzasadnienie Pismem z dnia 10 czerwca 2020 r. Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy w Kęsowie z dnia 27 lutego 2020 r. nr XXIII/116/2020 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kęsowo na rok 2020. W skardze zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj: - art. 11 a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie przez Radę Gminy Kęsowo nałożonego przez ustawę obowiązku uregulowania w programie opieki nad zwierzętami kwestii odławiania bezdomnych zwierząt, a także zaniechanie sprecyzowania w § 3 pkt 4 uchwały czasu zapewnienia opieki weterynaryjnej, co nie wypełnia dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy w kontekście konieczności zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej, - art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ogólnikowość zapisów § 4 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez zaniechanie podania w wyszczególnionych w tym miejscu jednostkach redakcyjnych aktu prawnego albo w innej części tego aktu konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kęsowo wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Oceniając zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała zapadła na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122). W myśl art. 11 ust. 1 tejże ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ww. ustawy rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi art. 11a ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może obejmować również: plan znakowania zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3 u.o.z.) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a u.o.z.). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4 u.o.z.). Program ten winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Analiza poszczególnych regulacji Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wskazuje, że są one bardzo ogólnikowe i nie wyczerpują ustawowego upoważnienia. Jak słusznie zwrócił uwagę Prokurator w kwestionowanym Programie nie uregulowano w ogóle kwestii odławiania bezdomnych zwierząt, co stanowi naruszenie art. 11 a ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy. Wskazać należy bowiem, że wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy elementy programu mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając program rada gminy powinna się w nim odnieść do wszystkich tych zagadnień. Brak odniesienia się do części problematyki wymienionej w omawianym przepisie stanowi istotne naruszenie prawa. Również ogólnikowe uregulowanie kwestii zapewnienia opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 11a. ust. 2. W świetle bowiem pkt 8 cytowanego przepisu zadaniem gminy jest zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach drogowych z udziałem zwierząt, a z § 3 pkt 4 Programu nie wynika, by podmiot wskazany do realizacji powyższego zadania zapewniał całodobowe usługi. Sąd podziela również zarzuty prokuratora dotyczące ogólnikowości zapisów § 4 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że zmniejszenie populacji zwierząt bezdomnych realizowane będzie poprzez współpracę ze społecznymi opiekunami kotów wolnożyjących w zakresie ograniczenia ich rozrodczości oraz dokarmiania Jest to bardzo ogólne wskazanie zadania przy jednoczesnym niesprecyzowaniu podmiotów, które mają współdziałać z Gminą w realizacji tych celów lub sposobu nawiązywania z nimi współpracy oraz zaniechaniu wskazania jakichkolwiek szczegółowych metod ich działania. Brak wskazania podmiotów odpowiedzialnych za realizację tego punktu programu nie gwarantuje prawidłowego jego wykonania Przez wzgląd na tę okoliczność nie sposób uznać unormowań zawartych w omawianym przepisie zaskarżonej uchwały za posiadające rzeczywistą treść normatywną. W Programie nie wskazano również podmiotów odpowiedzialnych za poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych i za zapewnianie tymczasowego schronienia i wyżywienia bezdomnym psom i zwierzętom, które utraciły właściciela. Takie zapisy nie gwarantują, ze wskazane zadania rzeczywiście zostaną wykonane. Podkreślić należy również, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim wskazanie konkretnego sposobu realizacji tych zadań, a zwłaszcza konkretnego podmiotu. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16). Zdaniem Sądu, za niedopuszczalne zawężenie zakresu regulowanej materii uznać należy również ograniczenie w § 3 pkt 2 kręgu zwierząt gospodarskich przyjmowanych przez wskazane w uchwale gospodarstwo rolne, jedynie do zwierząt, które zostały odebrane właścicielowi. Norma wyrażona w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt takiego ograniczenia nie zawiera, dotyczy zatem wszystkich bezdomnych zwierząt gospodarskich (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017 roku, sygn. akt IV SA/Po 722/17 - dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić w tym miejscu należy, że z art. 4 pkt 16 cyt. ustawy wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Podsumowując należy stwierdzić, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku przez Radę Gminy w Kęsowie musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.