II SA/Bd 59/06

Dnia 11 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.), asesor WSA Anna Klotz,, Protokolant Justyna Straka, , po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2006 roku w na rozprawie sprawy ze skargi J. i F. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]2004 r., nr [...] stwierdził, po wznowieniu postępowania, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...]1999 r. w sprawie z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu mieszkalnego, wielorodzinnego nr 5 wraz z przyłączami wodno-kanalizacyjnymi, gazowymi oraz instalacjami wewnętrznymi, drogą dojazdową do budynku na terenie działek nr 2/20, 2/33 i 2/34 przy ul. [...] w B., wydana została z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący J. i F. W. bowiem bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia 15.10.1999 r. o pozwoleniu na budowę. Po wznowieniu postępowania skarżący zapoznali się z aktami sprawy i z zawartą w nich dokumentacją budowlaną. Następnie zgłosili zastrzeżenia co do wysokości budynku, uznając ja za niezgodną z przepisami Prawa budowlanego oraz z zapisem planu miejscowego, który przewidywał według skarżących zabudowę niską na tym terenie. Ponadto wskazali na brak planu zagospodarowania terenu z naniesionym poziomem posadowienia parteru oraz na brak opieczętowania wszystkich stron projektu technicznego pieczęcią urzędu. Organ I instancji w postępowaniu wznowieniowym nie potwierdził zarzutów skarżących. Uznał, że brak udziału skarżących w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wywarł żadnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, ponieważ decyzja ta została wydana zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w.z.i z.t.) z dnia 10.03.1997 r. i obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji podtrzymali swoje dotychczasowe zarzuty o : - naruszeniu wymogów niskiej zabudowy wynikającej z planu miejscowego, - nie spełnieniu wymogów co do poziomu posadzki, który jest powyżej poziomu terenu - braku planu zagospodarowania terenu z podanym poziomem posadowienia budynku Wojewoda [...] jako organ II instancji decyzją z dnia [...]2005 r.nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał miedzy innymi, że zarzuty skarżących dotyczą w dużej mierze decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, ponieważ odnoszą się do ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w zakresie zabudowy niskiej. Podniósł, że podstawowym celem decyzji z dnia [...]1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego dla miasta B. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...]1994 r. i jako taka była ona wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Decyzja ta jest ostateczna i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. W świetle zaś orzecznictwa sądowego, dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ma podstaw do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę na tej tylko podstawie, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Przeprowadzona analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wykazała, aby postępowanie wznowione w 2003 r. poprzedzające jej wydanie było wadliwe. Wskazano, że zaskarżona decyzja może stanowić podstawę do wystąpienia z żądaniem naprawienia szkody, jeżeli wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ją spowodowało. F. i J. W. złożyli skargę na decyzję Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...]1999 r. została wydana z naruszeniem prawa i nie może być uchylona z uwagi na upływ pięciu lat od jej wydania. W uzasadnieniu skargi wskazano na treść przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 a prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji (nie wskazując której), zgodnie z którym organ administracji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę bada zgodność planu (powinno być projektu) zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono, że żaden organ nie wyjaśnił wyczerpująco jakie były kryteria średniej intensywności zabudowy przewidywanej w planie miejscowym na obszarze objętym sporną inwestycją oraz czy projektowany budynek ją spełniał. Poddano w wątpliwość jakoby plan miejscowy nie ograniczał wysokości zabudowy i nie zawierał wymogu niskiej zabudowy. Wskazano, że faktyczna wysokość budynku nr 6 (przy ul. [...]) wynosi 18, 15 m i przekracza normę dla budynku niskiego wynoszącą 12 m, co odpowiada czterem kondygnacjom. Przedstawiono sposób, w jaki należałoby ustalić ilość kondygnacji w budynku nr 6, który doprowadził do stwierdzenia, że jest ich sześć (należy doliczyć piwnice i antresole). Zarzucono, że organ I instancji w toku postępowania wznowieniowego posługiwał się kopiami dokumentów wykonanymi z dokumentów inwestora, następnie uwierzytelnionymi, które nie mogą być uznane za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., będący podstawą ustaleń w sprawie. Wskazano, że na przekrój budynku nr 5 nie naniesiono rzędnej parteru, co jest wadą "podpadająca pod przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c prawa budowlanego" – projekt jest bowiem niezgodny z warunkami techniczni-budowlanymi (§ 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz.U.nr 15 z 1999 r., poz. 140; z póżn. zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji nie można bowiem zarzucić, że została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że do jej wydania doszło wskutek wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) – skarżący nie brali udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15.10.1999 r., bez swojej winy. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna ale po wydaniu której ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Bezsporne zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., omówionej powyżej, spowodowało konieczność powtórzenia przez organ I instancji postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji w formie możliwej do przeprowadzenia. Polegało to na umożliwieniu zapoznania się przez skarżących z wszystkimi dokumentami zgromadzonymi w sprawie, a zwłaszcza z dokumentacją budowlaną. W efekcie skarżący przedstawili pisemnie swoje uwagi. Skupiają się one na braku zgodności projektu budowlanego budynku nr 5 (a także nr 6, który jest przedmiotem odrębnego postępowania zarówno administracyjnego jak i sądowego) z prawem budowlanym w zakresie dotyczącym prawidłowej wysokości budynków : to jest zgodnej z przewidzianą w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego (p.m.z.p.) obowiązującym na terenie spornej inwestycji w czasie wydawania decyzji z dnia [...]1999 r. o pozwoleniu na budowę. Słusznie w ocenie Sądu, organ II instancji uznał, że uwagi skarżących przedstawiane w związku z wznowieniem postępowania sprowadzają się przede wszystkim do zarzutu niezgodności projektu spornego budynku z p.m.z.p. Skarżący utrzymują bowiem, że p.m.z.p. przewidywał na obszarze objętym sporną inwestycją zabudowę niską i konsekwentnie przedstawiając definicję niskiej zabudowy zaczerpniętą z przepisów wykonawczych do prawa budowlanego wywodzą, że sporny budynek nie odpowiada kryteriom tejże. Należy w tym miejscu zaakcentować to, że w okresie udzielania pozwolenia na budowę spornej inwestycji, zgodność tej inwestycji z ustaleniami p.m.z.p. oceniana była w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 40 ust.1, art. 42 ust.1 pkt 2, art. 43 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139, w brzmieniu obowiązującym w dniu 15.10.1999 r.). Postępowanie to, jak wskazuje organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zakończone zostało co do spornej inwestycji decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...]1997 r.o w. z. i z. t.. Była ona wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wprawdzie organ ten, stosownie do obowiązującego w dniu [...]1999 r., wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7.07.94 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414; z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z p.m.z.p., jednakże miał dokonywać tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o w. z. i z. t., ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła (tak NSA w wyroku z dnia 6.06.2001 r., w spr. IV SA 532/00 – System Informacji Prawnej LEX nr 55771). Decyzja o w. z. i z. t. jest ostateczna i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Konsekwentnie więc przyjąć należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o w. z. i z. t., nie ma podstaw do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę na tej tylko podstawie, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami p.m.z.p. (tak NSA w wyroku z dnia 25.11.2003 r., w spr. IV SA 452/02 – System Informacji Prawnej LEX nr 82202). Skarżący mogą dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o w. z. i z. t. w trybach nadzwyczajnych, zwłaszcza, że na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu też zostali pominięci jako strony tego postępowania. Doprowadzenie do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego będzie podstawą do wznowienia postępowania zakończonego decyzją w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Dodatkowo należy jednak wskazać, że p.m.z.p. obowiązujący w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidywał na obszarze, na którym powstała sporna inwestycja strefę zabudowy mieszkaniowej średniej intensywności. Z zapisu tego nie można, zdaniem Sądu wyprowadzić tezy o nakazie zabudowy niskiej w tym obszarze, jak chcieliby tego skarżący. Dla porównania należy wskazać, że w innym miejscu planu znajduje się zapis : "strefa zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności (małe domy mieszkalne)". W tym przypadku byłyby zapewne podstawy do rozważań na temat dopuszczalnej wysokości zabudowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie znalazły one potwierdzenia. Wyjaśniono je w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w sposób logiczny i przekonujący. Wyjaśnienia te Sąd przyjmuje za własne, bez potrzeby ponownego ich przytaczania. Uznając zatem, że brak udziału skarżących w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]1999 r. nie wywarł wpływu na treść rozstrzygnięcia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.). Odnosząc się do wniosku skarżących zawartego w skardze co do konieczności stwierdzenia przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji 5-letniego okresu przedawnienia o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., stwierdzić należy iż nie podlegał on uwzględnieniu z uwagi na fakt, że w chwili orzekania przez organ I instancji to jest w dniu [...]2004 r. termin ten liczony nawet od dnia 15.10.1999 r., jeszcze nie upłynął. Organ II instancji oceniał zaś prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji według stanu na dzień wydania tego rozstrzygnięcia.