II SA/Bd 59/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2025 r. sprawy ze skargi A. K., J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postanowieniem z dnia 9 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej: "Kolegium", "SKO") po ponownym rozpoznaniu sprawy z odwołania D. K. i R. K. od decyzji Burmistrza S. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 15 marca 2023 r. nakazującej posiadaczom odpadów o kodzie 17 05 04 ich usunięcie z miejsca do tego nieprzeznaczonego, tj. działki nr [...] położonej w obrębie S. – miasto, działając na podstawie m.in. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. - dalej "k.p.a."), zawiesiło z urzędu postępowanie administracyjne w ww. sprawie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w stosunku do D. K. i R. K. toczy się postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania nałożonego na nich obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 30 czerwca 2022 r. dotyczącej przywrócenia pierwotnego stanu wody na gruncie – terenie działki nr [...] obręb S. , które to postępowanie jest istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nawiezione na teren nieruchomości nr [...] masy ziemi, które z jednej strony przyczyniają się do naruszenia stanu wody i jednocześnie stanowią odpad, do którego w przypadku uznania, że gromadzony jest w miejscu do tego nieprzeznaczonym może być nałożony obowiązek jego usunięcia. Organ wskazał jednocześnie, że ziemia została już częściowo usunięta. Wobec powyższego, jak wskazało SKO, w przypadku wyegzekwowania obowiązku przez Burmistrza prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie będzie bezprzedmiotowe. 2. Pismem z dnia 8 października A. K. i J. K. (dalej: "skarżący") złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania mimo, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślili, że rezultat postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Burmistrza S. nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie mamy tu do czynienia zagadnieniem prawnym o charakterze materialnym, które determinuje rozstrzygnięcie odwołania D. K. i R. K.. Od zakończenia postępowania egzekucyjnego uzależniona jest co najwyżej treść decyzji, ponieważ w przypadku wyegzekwowania obowiązku w pełnym zakresie dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów z działki nr [...] stałoby się bezprzedmiotowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania i czyniłoby zasadnym umorzenie tego postępowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że odwołanie wniesione w sprawie usunięcia odpadów może zostać rozpoznane przed zakończeniem postępowania egzekucyjnego. Podkreślili, że w niniejszym przypadku nie może być mowy o konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, gdyż Burmistrz w toku postępowania egzekucyjnego nie będzie niczego rozstrzygał, a jedynie podejmował czynności egzekucyjne. Skarżący zaznaczyli również, że organ odwoławczy wydając decyzję winien uwzględnić aktualny stan faktyczny istniejący na przedmiotowej działce, co może z ustalić w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. 3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO postanowieniem z dnia 12 listopada 2024 r. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 9 września 2024 r. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło w szczególności, że przedmiot prowadzonego przez Burmistrz postępowania egzekucyjnego i postępowania prowadzonego przez tut. organ jest tożsamy i dotyczy nawiezionych mas ziemi na działkę nr [...]. Wobec tego wynik przedmiotowego postępowania jest uzależniony od wyniku postępowania egzekucyjnego, które stanowi zagadnienie wstępne i ma kluczowe znaczenie dla rozpoznawania obecnej sprawy. 4. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia SKO z dnia 9 września 2024 r. pomimo, że w rozpatrywanym przypadku nie zaistniała ustawowa przesłanka zawieszenia postępowania odwoławczego, ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wnieśli o uchylenie obu postanowień. W uzasadnieniu skargi podnieśli argumentację w istocie tożsamą z podniesioną już na gruncie wniesionego odwołania. 5. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 6. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią wymagającą analizy Sądu była zasadność zawieszenia przez SKO na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie nakazu usunięcia odpadów (mas ziemi) z terenu nieruchomości nr [...] z uwagi na przyjęcie, że prowadzone przez Burmistrza S. postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania obowiązku przywrócenia pierwotnego stanu wody na gruncie na terenie tej samej nieruchomości poprzez usunięcie nawiezionych mas ziemi, stanowi zagadnienie wstępne wobec przedmiotowej sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne stanowi zaś materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło, warunkujące jednakże merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu), zachodzą jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia danej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi kwestiami ścisłego związku. Związek ten nie zachodzi natomiast, kiedy sprawa, co do której rozstrzygać ma organ, jest przedmiotowo związana z inną sprawą toczącą się przed organem administracji bądź sądem czy organami ścigania, ale której brak rozstrzygnięcia nie tamuje (nie uniemożliwia) prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (tak np. W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2003, Nr 10, s. 29; zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2093/20). Dla ziszczenia się przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego musi istnieć zatem zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego. Związek ten istnieje wówczas, gdy zachodzi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czyli w sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji określonej treści. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi jednak tego rodzaju zależność. 7. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy zdaniem Sądu toczące się przed Burmistrzem postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie obowiązku dotyczącego przywrócenia pierwotnego stanu wody na gruncie poprzez usunięcie mas ziemnych z terenu działki nr [...], nie ma przymiotu postępowania prejudycjalnego w stosunku do sprawy niniejszej, prowadzonej w przedmiocie usunięcia odpadów w postaci nawiezionych mas ziemi z tej samej działki o nr [...]. Wskazać bowiem należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne (jak i postępowanie egzekucyjne prowadzone w celu wykonania decyzji wydanej w tymże postępowaniu) oraz niniejsze postępowanie – prowadzone w trybie art. 26 ustawy o odpadach – mają wobec siebie charakter komplementarny i są ze sobą związane przedmiotowo. Z punktu widzenia niniejszego postępowania, wyegzekwowanie decyzji dotyczącej przywrócenia stosunków wodnych poprzez usunięcie nawiezionych mas ziemi (odpadów) z działki nr [...] – zgodnie z tym co podnosi organ – ma zatem istotne znaczenie dla określenia obowiązków, które mogą być nakazane w niniejszym postępowaniu na podstawie ustawy o odpadach. Niemniej jednak relewantność zakończenia postępowania egzekucyjnego dla niniejszego postępowania sprowadza się wyłącznie do uzależnienia od jego wyniku treści decyzji wydawanej w trybie art. 26 ustawy o odpadach. Nie jest jednak uzależniona od zakończenia postępowania egzekucyjnego sama możliwość wydania decyzji o obowiązku usunięcia odpadów. Podkreślić należy przy tym, że o braku możliwości zawieszenia postępowania w okolicznościach sprawy świadczy również sam charakter postępowania prowadzonego przez Burmistrza S., które to jest postępowaniem egzekucyjnym, w toku którego nie są rozstrzygane kwestie merytoryczne, gdyż ma ono co do zasady charakter wykonawczy. W okolicznościach sprawy nie istnieje zatem konieczność rozstrzygnięcia prejudykatu przed podjęciem decyzji w trybie ustawy o odpadach. W niniejszym przypadku można mówić jedynie o konieczności odniesienia się do samej treści rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie postępowania dotyczącego przywrócenia stosunków wodnych, a w szczególności do prowadzonego w celu jej wyegzekwowania postępowania egzekucyjnego, a więc de facto do okoliczności faktycznych, nie zaś do zagadnienia prawnego. W związku z powyższym organ winien mieć na uwadze, że w realiach sprawy może więc dojść do sytuacji, że w wypadku wyegzekwowania obowiązku przywrócenia stosunków wodnych i usunięcia mas ziemi z przedmiotowej działki, zasadnym będzie umorzenie niniejszego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z uwagi na związanie faktyczne obu omawianych postępowań, podkreślić należy jednocześnie, że zasadnym będzie zatem przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie ustalenie aktualnego stanu faktycznego na nieruchomości – co zasadnie sugerowała w skardze oraz w odwołaniu strona skarżąca. Ustalenia takie będą niezbędne dla prawidłowego określenia ewentualnego obowiązku na gruncie niniejszego postępowania. 8. Reasumując stwierdzić należy, że Kolegium niezasadnie utożsamiło uzależnienie treści rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu od wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego z koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia "zagadnienia prawnego". Brak zakończenia postępowania egzekucyjnego nie tamuje (nie uniemożliwia) rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Organ zobligowany jest jedynie do uwzględnienia wyniku postępowania egzekucyjnego (w szczególności w postaci stanu faktycznego na przedmiotowej działce) w kontekście treści decyzji wydawanej w trybie ustawy o odpadach, w tym nakładanych nią obowiązków. Z uwagi na powyższe Sąd - uznając, że dokonane przez SKO zawieszenie postępowania w okolicznościach sprawy było niezasadne - stwierdził konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym oraz opłatę od pełnomocnictwa orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).