II SA/Bd 590/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi E. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] 2006r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2006r. nr [...] Wójt Gminy B., powołując się na przepisy art. 101 ust. 1, 54 ust. 1, 59 ust. 1, 102 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 104 i 163 kpa, orzekł o wygaśnięciu własnej decyzji nr [...] z dnia [...] 2004r. kierującej R. K. do Domu Pomocy Społecznej dla Osób Przewlekle i Psychicznie Chorych w G. z dniem [...] 2004r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wyżej wymieniona decyzja stała się bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionego R. K., a tym samym zmianę miejsca jego zamieszkania na P. gdyż zgodnie z art. 27 kc miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. W konsekwencji stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nastąpiła zmiana właściwości miejscowej gminy i w związku z tym w celu uzyskania świadczenia z pomocy społecznej i ponoszenia odpłatności, należy zwrócić się do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania nowego opiekuna prawnego. Odwołując się od powyższej decyzji aktualny opiekun prawny R. K. – E. U. zarzuciła rozbieżność orzeczenia o wygaśnięciu decyzji z powołanym w podstawie prawnej art. 163 kpa dotyczącym uchylenia lub zmiany decyzji, a nadto oparcie się przy jej podejmowaniu na przepisach art. 59 ust. 1 i 101 ust. 1 ustawy, które określają właściwość miejscową organów w zakresie kierowania do domu pomocy społecznej i ustalenia opłaty za pobyt w takim domu wg miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, podczas gdy jej podopieczny został już skierowany i ustalono mu odpłatność a więc nie ubiega się o żadne świadczenie. Wg odwołującej się decyzja nie mogła być poza tym wydana w wyniku postępowania wszczętego na wniosek byłego opiekuna prawnego R. K. – B. C. Nie uwzględniając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] 2006r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję SKO podobnie jak Wójt Gminy B. stwierdziło, iż wyznaczenie przez sąd jako nowego opiekuna R. K. – E. U. zamieszkałej w P. spowodowało zmianę właściwości ośrodka pomocy społecznej uprawnionego do wydania skierowania na pobyt w domu pomocy społecznej oraz ustalenia wysokości opłaty za pobyt, w związku z czym w sprawie winna być podjęta nowa decyzja przez organ właściwy miejscowo gwarantująca ciągłość świadczenia. E. U. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do pomocy społecznej i decyzję o ustaleniu opłaty za pobyt wydaje organ właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do placówki. R. K. został skierowany do domu pomocy społecznej w G. w dniu 1 listopada 2004r. przez właściwy w sprawie organ – Wójta Gminy B. Nadto sytuacja faktyczna R. K. nie ulegała zmianie, gdyż musi on nadal przebywać w domu pomocy społecznej, a zatem nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 cyt. ustawy. Nie może mieć także zastosowania w niniejszej sprawie art. 162 § 1 kpa dotyczący wygaśnięcia decyzji. W skardze wskazano także, iż został naruszony art. 102 ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji na wniosek nie mogącej być stroną w sprawie byłej opiekunki R. K. – B. C. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Art. 16 kpa ustanawia ochronę decyzji ostatecznych poprzez przyznanie im cechy trwałości. Wynikająca z powyższego przepisu zasada ogólna postępowania administracyjnego – trwałości decyzji ostatecznych, mająca istotne znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych oznacza, iż wydanie decyzji ostatecznej to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej oraz, iż decyzja taka może być wzruszona poprzez uchylenie lub zmianę, stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania tylko w przypadkach przewidzianych w kpa oraz ustawach szczególnych. Jako jeszcze jeden element ograniczenia trwałości decyzji ostatecznej należy traktować możliwość orzeczenia w określonych ustawowo okolicznościach o jej wygaśnięciu. Instytucję wygaśnięcia decyzji normuje art. 162 kpa, a nie – jak przyjęto nieadekwatnie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, co przeoczyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – art. 163 kpa. Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 kpa na organie administracji publicznej ciąży obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia wydanej przez niego decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu tego wynika, że warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest przede wszystkim jej bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu jakiemu ma służyć. Decyzja administracyjna nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz narzędziem realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Jest to akt o charakterze władczym, jednostronnym, zewnętrznym rozstrzygający na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących konkretną sprawę poprzez przyznanie indywidualnie określonemu podmiotowi uprawnień lub nałożenie nań obowiązków względnie – stwierdzenie istnienia uprawnień lub obowiązków po stronie takiego podmiotu. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się zatem z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, to jest z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Z bezprzedmiotowością decyzji mamy więc do czynienia w razie ustania bytu jednego z wymienionych elementów takiego stosunku powstałego na podstawie tejże decyzji, to jest zgonu, likwidacji, przekształcenia podmiotu do którego decyzja była skierowana, utraty przez podmiot niezbędnych kwalifikacji lub cech (bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym), zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę względnie zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji. Bezprzedmiotowość decyzji może być również wynikiem zmiany w stanie prawnym, lecz tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Formalnej zmiany, z uwagi na treść art. 27 kc, miejsca zamieszkania R. K. związanej z wyznaczeniem przez sąd rodzinny i opiekuńczy na jego opiekuna osoby zamieszkałej w P., nie można zaliczyć do żadnej z wymienionych okoliczności czyniących decyzję z dnia 29 października 2004 r. o skierowaniu go do domu pomocy społecznej w G. nierealną z punktu widzenia jej celu, a więc bezprzedmiotową. Nie skutkuje bezprzedmiotowością wskazanej decyzji także nowy element proceduralny w postaci zmiany organu, który – stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - byłby właściwy obecnie do skierowania R. K. do domu pomocy społecznej i ustalenia opłaty za pobyt. Trafnie zresztą podniesiono w odwołaniu i skardze, że R. K. jest już od listopada 2004r. pensjonariuszem domu pomocy społecznej, w związku z czym powyższe unormowanie odnoszące się do momentu kierowania do takiej placówki, nie może go absolutnie dotyczyć. W chwili zaś kierowania go do G. kompetentny był i wydał w tym zakresie decyzję Wójt Gminy B. Poza tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 101 ust. 6 cyt. ustawy dla mieszkańca domu pozostaje właściwa gmina, która go tam skierowała. R. K. jest nadal osobą chorą, wymagającą całodobowej opieki, nie mogącą samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, aktualne pozostaje też orzeczenie sądowe stanowiące podstawę skierowania go do domu pomocy społecznej. Nie utraciła więc racji bytu żadna z przesłanek wydania decyzji, której wygaśnięcie orzeczono. Nie sposób również nie zauważyć, że jakkolwiek poprzedni opiekun prawny R. K. – E. C. mieszkała w gminie B., to jej podopieczny umieszczony został w Domu Pomocy Społecznej dla Osób Przewlekle i Psychicznie Chorych w G., poczta P., zapewne najbliższym tego typu, w związku z czym niewątpliwie ze względu na adres aktualnej opiekunki (zam. Pruszcz Pomorski) – pozostanie tam nadal, bowiem będzie to zgodne z art. 54 ust. 2 ustawy. Jak wynika z art. 162 § 1 pkt 1 kpa bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Trzeba ponadto wykazać, że stwierdzenie wygaśnięcia konkretnej decyzji nakazuje przepis prawa albo, że leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie nakazuje stwierdzenia w określonej sytuacji wygaśnięcia decyzji o skierowaniu lub umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Bezsporne jest także, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 29 października 2004r. nie leżało w interesie R. K. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji, ograniczając się do wskazania i to wadliwie, na bezprzedmiotowość powyższej decyzji, nie tylko nie poczynił żadnych wywodów odnośnie interesu R. K. w tym zakresie, lecz również nie wykazał, że leży w interesie społecznym, by decyzja z dnia 29 października 2004r. nie była realizowana (poprzez stwierdzenie jej wygaśnięcia), to znaczy, że interes ten jest na tyle ważny iż bezwzględnie wymaga zniesienia przyznanego stronie uprawnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze także poprzestało na powtórzeniu w uzasadnieniu argumentacji pierwszoinstancyjnej co do bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...] 2004r. Ani decyzja organu I instancji, ani decyzja organu odwoławczego nie zawiera zatem właściwego uzasadnienia prawnego – wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej podjętej decyzji z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, jakkolwiek respektowanie wymogów art. 107 § 3 kpa było tym bardziej istotne, iż obydwie decyzje zawierały niekorzystnie dla R. K. rozstrzygnięcia – pozbawiające go uprawnień nabytych w drodze ostatecznej decyzji. Organ II instancji nie ustosunkował się poza tym do zarzutów odwołania. W świetle powyższego uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] 2006r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) orzeczono o ich uchyleniu. Sąd nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu przez organ art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem wszczęcie postępowania z inicjatywy byłego opiekuna prawnego R. K. prawidłowo zakwalifikowano jako wszczęcie postępowania z urzędu, powołując w podstawie prawnej decyzji adekwatny przepis art. 102 ust. 2 wymienionej ustawy (pismo byłego opiekuna stanowiło sygnał do podjęcia działań z urzędu).