II SA/Bd 593/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] marca 2011 r. ,nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. D. z dnia 7 marca 2011 r. (data wpływu do Urzędu) dotyczącego przyznania świadczenia pieniężnego w związku z pracą przymusową na rzecz III Rzeszy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie w/w podania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 2 lit. a i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 1996 r., Nr 87, poz. 395 ze zm.;, zwanej dalej "ustawą o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej"), odmówił przyznania J. D. świadczenia pieniężnego określonego w powołanej ustawie z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę ustawowego warunku deportacji. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], w/w organ po rozpatrzeniu podania J. D. wznowił postępowanie w sprawie przyznania stronie świadczenia pieniężnego w związku z pracą przymusową na rzecz III Rzeszy z uwagi na pojawienie się przesłanki wznowienia określonej w art. 145a § 1 k.p.a., związanej z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...], nr [...]. Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie organ wskazał, że co prawda wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej, w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jednak w świetle tego orzeczenia nadal niezbędnym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie jest udowodnienie wykonywania pracy przymusowej połączonej z wysiedleniem (wyrwaniem) z dotychczasowego środowiska. Skarżący nie spełnia tego warunku, albowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w okresie okupacji wykonywał pracę przymusową w obrębie stałego miejsca zamieszkania. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...]. Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. J. D. zwrócił się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z prośbą o ponowne wznowienie i rozpatrzenie wniosku dotyczącego decyzji o przyznaniu dodatku pieniężnego do jego emerytury w resorcie MSWiA, Zakład Emerytalno - Rentowy w B. Wskazał, iż otrzymał bardzo istotne dokumenty dotyczące jego represji i pracy przymusowej - kopie zeznań i oświadczenia świadków W. A. i Z. O., które znajdowały się w jego aktach emerytalnych w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B. Ponadto w treści w/w pisma przytoczył okoliczności związane z wykonywaniem pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy w latach 1942-1945. W odpowiedzi na pismo z dnia 7 kwietnia 2010 r. organ poinformował wnioskodawcę (pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r.), że postępowanie administracyjne mające na celu rozpoznanie jego wniosku dotyczącego świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej zostało zakończone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...]. W dniu 7 marca 2011 r. wpłynął do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kolejny wniosek J. D. (datowany na 03.03.2011 r.), w którym zwrócił się on do organu o ostateczne rozpatrzenie i wydanie decyzji przyznającej mu dodatek miesięczny do pobierania świadczeń emerytalnych i rentowych z Zakładu Emerytalnego MSWiA. Wnioskodawca wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07, a także na fakt uchwalenia po tym wyroku nowej ustawy w sprawie przyznawania świadczenia pieniężnego osobom zmuszanym przez III Rzeszę do pracy. Wnioskodawca ponownie przytoczono okoliczności związane z wykonywaniem przez niego pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy w latach 1942-1945. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wydał w dniu [...] decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku J. D. z dnia [...] (data wpływu wniosku do Urzędu). W uzasadnieniu w/w decyzji organ, wskazując na swoje wcześniejsze decyzje z dnia [...] oraz z dnia [...], stwierdził, iż wniosek, który wpłynął do siedziby Urzędu w dniu 7 marca 2011 r., jest tożsamy z wnioskiem już rozpoznanym w postępowaniu zakończonym prawomocną decyzją Kierownika Urzędu. Zaznaczył, że nadesłane dokumenty były oceniane w zakończonym postępowaniu, a od dnia wydania prawomocnej decyzji o odmowie przyznania przedmiotowego uprawnienia stan prawny i orzecznictwo Kierownika Urzędu nie uległy zmianie. Z uwagi na fakt, iż sprawa wniosku o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego została wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, postępowanie w sprawie wymienionego wniosku należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...]. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wyjaśnił, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż organ wydając kolejną decyzję na wniosek strony orzekłby po raz kolejny w tym samym trybie w tej samej sprawie administracyjnej, w związku z czym wydana decyzją byłaby obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W ocenie organu nie budzi wątpliwości tożsamość sprawy, tak podmiotowa, jak i przedmiotowa. Powyższe przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na ostateczną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], J. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której przedstawił okoliczności związane z wykonywaniem przez niego pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy w latach 1942-1945, mające uzasadniać przyznanie mu świadczenia w postaci zadośćuczynienia za pracę przymusową i dodatku miesięcznego do emerytury. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawowanie przez sąd administracyjny jedynie "kontoli" oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może zatem – jak wnosi o to skarżący – przyznać mu świadczeń z tytułu wykonywanej przez niego pracy przymusowej. Kontrolując natomiast postępowanie organów administracji w sposób, w jaki Sąd władny jest to uczynić, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z takim uchybieniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne, wszczęte na skutek doręczenia Kierownikowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu 7 marca 2011 r. wniosku skarżącego z dnia 3 marca 2011 r., zostało umorzone przedwcześnie, bez uprzedniego dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony, tj. z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 64 § 2 oraz art. 105 §1 k.p.a. Na wstępie należy zwrócić uwagę na treść przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących wszczynanie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu. Podstawowe wymagania dotyczące treści wniosku określa art. 63 § 2 k.p.a., który stanowi, iż podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, co wynika z treści art. 64 § 2 k.p.a. Z powołanych powyżej przepisów wynika, iż pismo wszczynające postępowanie powinno zawierać między innymi żądanie strony, czyli określenie tego, czego strona domaga się od organu. Żądanie takie wyznacza przedmiot postępowania i organ administracji jest nim związany. Obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1592/97; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99; opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Obowiązek taki zachodzi zwłaszcza w sytuacji, gdy żądanie zawarte w podaniu jest zredagowane niezręcznie lub niezrozumiale. W takiej sytuacji organ administracji nie jest upoważniony do samodzielnego precyzowania żądania, lecz obowiązany jest podjąć z urzędu czynności mające na celu wyjaśnienie stanowiska strony, tzn. winien zapytać stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jakie jest jej żądanie, a następnie prowadzić postępowanie w zakresie tego żądania. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony wynika z ogólnej zasady postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 7 k.p.a., która nakazuje organom podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wynikający z art. 8 k.p.a., wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. Zwracając się do strony o doprecyzowanie treści żądania organ obowiązany jest do udzielenia niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, pozostawiając jednakże wnioskodawcy swobodę co do określenia przedmiotu sprawy i trybu jej załatwienia. W ten sposób organ realizuje wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W ocenie Sądu żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 3 marca 2011 r. (które wpłynęło do organu w dniu 7 marca 2011 r.), nie było na tyle precyzyjne, aby bez uprzedniego wyjaśnienia stanowiska wnioskodawcy można było stwierdzić podmiotową i przedmiotową tożsamość rozpatrywanej sprawy ze sprawą już rozstrzygniętą ostateczną decyzją i wydać decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W przedmiotowym piśmie skarżący wnosi o ostateczne rozpatrzenie i wydanie decyzji przyznającej mu dodatek miesięczny do pobierania świadczeń emerytalnych i rentowych z Zakładu Emerytalnego MSWiA. Wspomina o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07, a także o uchwaleniu po tym wyroku nowej ustawy w sprawie przyznawania świadczenia pieniężnego osobom przymuszanym do pracy przez III Rzeszę. W treści tego pisma skarżący po raz kolejny powołuje okoliczności dotyczące wykonywania pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy w latach 1942-1945, mające świadczyć o doznanej represji. Nie sposób jednak w oparciu o treść w/w pisma ustalić, czy skarżący domaga się ponownego wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., czy też wznowienia postępowania w oparciu o inną przesłankę określoną w art. 145 § 1 k.p.a. Nie można również wykluczyć tego, iż żądanie skarżącego dotyczyło wzruszenia decyzji odmawiającej przyznania mu świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej w innym trybie nadzwyczajnym, tj. że domagał się on stwierdzenia nieważności tej decyzji w trybie określonym w art. 156 k.p.a. bądź uchylenia lub zmiany tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a., jak również tego, że zamiarem skarżącego było ponowne rozpatrzenie przez organ jego wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia w trybie zwyczajnym. Z uwagi na powyższe organ zobowiązany był do dokładnego ustalenia treści rzeczywistego żądania strony. Należało zapytać wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a., czego dokładnie dotyczy jego wniosek i w jakim trybie ma zostać załatwiony, udzielając mu przy tym stosownych wskazówek i wyjaśnień. Tymczasem organ w badanych decyzjach, bez uprzedniego wyjaśnienia, czego domaga się strona, stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wniosku otrzymanego w dniu 7 marca 2011 r. i w związku z tym umorzył to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ wskazał, iż rozpoznanie przedmiotowego podania i wydanie decyzji doprowadziłoby do orzekania po raz kolejny w tym samym trybie w tej samej sprawie administracyjnej. Z powyższego wynika, że organ stwierdził podmiotową i przedmiotową tożsamość sprawy wywołanej wnioskiem otrzymanym w dniu 7 marca 2011 r. ze sprawą dotyczącą przyznania wnioskodawcy świadczenia pieniężnego w związku z jego pracą przymusową na rzecz III Rzeszy, która została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Zauważyć jednak należy, iż stwierdzenie to nie zostało poprzedzone ustaleniem przedmiotu sprawy wszczętej w dniu 7 marca 2011 r., a bez dokonania dokładnych ustaleń w tym zakresie nie można było stwierdzić tożsamości spraw. Co więcej nie wiadomo także z którą z wcześniej rozstrzyganych przez organ spraw miałby być tożsama sprawa obecnie rozpatrywana – czy ze sprawą rozstrzygniętą w trybie zwykłym decyzją ostateczną z dnia 29 września 2009 r. nr 0004338648/1, czy też ze sprawą rozstrzygniętą w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania) decyzją ostateczną z dnia 25 marca 2010 r. nr DO-III/K0383/0004338648/2010/4. W związku z tym stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenie należy uznać za przedwczesne. Dopiero po dokładnym ustaleniu treści rzeczywistego żądania strony organ był uprawniony do oceny, czy zachodzi podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż badane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 64 § 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy ponadto zwrócić uwagę, że na podstawie akt sprawy można powziąć wątpliwość, czy organ rozpoznał we właściwy sposób wniosek skarżącego z dnia 7 kwietnia 2010 r. Po otrzymaniu tego podania organ, bez analizy czy jest ono środkiem zaskarżenia od ostatnio wydanej decyzji (tj. np. skargą do sądu administracyjnego) czy wnioskiem w nowej sprawie – przesłał wnioskodawcy pismo, w którym poinformował, że postępowanie administracyjne mające na celu rozpoznanie wniosku skarżącego dotyczącego świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej zostało zakończone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 25 marca 2010 r., nr DO-III/K0383/0004338648/2010/4. W aktach brak jest informacji, czy sprawa wszczęta w/w wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2010 r. została zakończona w prawem przewidziany sposób, a więc co do zasady – w drodze decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania w drodze pisma o charakterze informacyjnym. Treść ewentualnej decyzji wydanej w sprawie z wniosku z dnia 7 kwietnia 2010 r. także może mieć wpływ na ocenę, czy obecnie kontrolowana sprawa wszczęta z wniosku skarżącego z dnia 7 marca 2011 r. jest tożsama z którąś ze spraw wcześniej rozstrzyganych przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uprzednim wezwaniu strony do określenia przedmiotu żądania, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.