II SA/Bd 593/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną wraz z instalacjami wewnętrznymi (gazu, elektrycznej, sanitarnej) oraz budowę schodów zewnętrznych, nadbudowę i przebudowę budynku istniejącego wraz z instalacjami wewnętrznymi gazu i wentylacji mechanicznej oraz zmianę sposobu użytkowania parteru w budynku istniejącym na punkt przedszkolny przy ul. [...] w B. (dz. nr ew. [...] w obrębie nr [...]). Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie wniosła A. H. (zwana dalej "skarżącą"), właścicielka działki nr [...], która nie wyraziła zgody na realizację przedmiotowej inwestycji przy granicy jej działki zarzucając, że jest zaplanowana zbyt blisko granicy z jej działką. Nadto podniosła, że planowana rozbudowa "zasłoni" jej nieruchomość. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 107 § 2-5 Kpa poprzez ich niezastosowanie. Wskazała również, że w zaskarżonej decyzji brakuje pełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, w tym zarzuciła, że organ I instancji nie wskazał, którym dowodom dał wiarę, a które uznał za niewiarygodne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.) wskazał, że projektowane zamierzenie dotyczące realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz budowę schodów zewnętrznych, nadbudowę i przebudowę budynku istniejącego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zmianę sposobu użytkowania parteru w budynku istniejącym na punkt przedszkolny zgodne jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta Bydgoszcz nr XXXV/484/08 z dnia 15 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Kujawsko - Pomorskiego Nr 123, poz. 1970 z dnia 25 września 2008 r.), w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osowa Góra-Kruszyńska" w Bydgoszczy. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż inwestycja zaplanowana jest zbyt blisko granicy z jej działką, Wojewoda wskazał, iż jest on niezasadny. Wojewoda podał, że zgodnie z zasadami ustalonymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., Nr 1422 z późn. zm.), jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Zgodnie z projektem budowlanym, inwestycja zaplanowana na działce nr [...] usytuowana będzie w odległości 3,0 m od granicy działki budowlanej oznaczonej numerem 77 (str. 20 projektu budowlanego). Ścianę od strony dz. nr [...] zaprojektowano jako ścianę oddzielenia pożarowego bez otworów. Natomiast znajdujące się drzwi od strony dz. nr [...] zaprojektowano w odległości 4,05 m (karta 28 projektu budowlanego). Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż usytuowanie inwestycji na dz. nr [...] zgodne jest z wyżej wskazami przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skarżąca wskazała również, iż planowana inwestycja "zasłoni" jej nieruchomość, organ odwoławczy przeprowadzając kontrolę przedłożonego w sprawie projektu budowlanego pod względem przepisów techniczno-budowlanych przeanalizował również kwestię zacienienia i nasłonecznienia (linijka światła). Oddziaływanie planowanej inwestycji na działce nr [...] na nieruchomość skarżącej zlokalizowaną na działce nr [...] było badane pod kątem zachowania wymogów, o których mowa w§13,§57iw§60rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z opisem technicznym zawartymi w projekcie budowlanym (karta 47) lokalizacja projektowanej rozbudowy i nadbudowy budynku jednorodzinnego spełnia wymogi dotyczące zacienienia i przesłaniania zabudowy sąsiednich działek. Powyższą tezę potwierdzają rysunki zawarte w projekcie budowlanym (karta 77-80). Organ wskazał, że budynek na działce nr [...] będzie miał czas nasłonecznienia w godzinach 700-1500, czyli 9 godz., co spełnia warunki przewidziane w § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który wyznacza minimalny czas nasłonecznienia pomieszczeń: co najmniej 3 godziny. Wojewoda uznał za niezasadny zarzut skarżącej, że w decyzji organu I instancji brakuje pełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego rozstrzygnięcia. Organ drugiej instancji stwierdził, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę. Został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które w chwili sporządzenia projektu oraz jego sprawdzenia były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te złożyły oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne i nie ma podstaw do zmiany ani uchylenia jego decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 8 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa i art. 85 § 1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie w pełnym zakresie postępowania dowodowego, w tym między innymi brak analizy dokumentacji kartograficznej, map, a nawet brak przeprowadzenia oględzin, które wykazałyby, iż nieruchomość położona na terenie działki, na której ma być realizowana inwestycja i działki skarżącej są położone zbyt blisko - wbrew obowiązującym przepisom, a także możliwym byłaby weryfikacja granicy między tymi nieruchomościami, gdyż obecna działka biegnie nie w linii prostej, ale skosem i część nieruchomości sąsiadującej zachodzi na nieruchomość stanowiącą jej własność. Poza tym skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 2-5 Kpa poprzez jego niezastosowanie i brak w skarżonej decyzji pełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego leżącego u jego podstaw, w tym brak wskazania, którym dowodom organ dał wiarę, a które uznał za niewiarygodne i z jakiej przyczyny. Ponadto skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, a polegającym na tym, iż organ wskazał w uzasadnieniu, że nieruchomość położona na terenie działki skarżącej i nieruchomość, która ma powstać na działce inwestora - nie jest położona w bezpośredniej odległości od nieruchomości skarżącej i nie wywiera na nią bezpośredniego wpływu - poprzez między innymi jej zasłonięcie - podczas, gdy ustalenie takie organ mógł poczynić chociażby poprzez analizę map, planów, oraz przeprowadzenie oględzin miejsca inwestycji - czego zaniechał. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej przywoływana jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawo budowlane przez pozwolenie na budowę rozumieć należy, decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Stosownie do art. 32 ust. 4 ww. ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 i 1014 oraz z 2015 r. poz. 1642), jeżeli są one wymagane; złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast według art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia -zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie do brzmienia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie wniosek inwestora z dnia [...] listopada 2017 r. dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną wraz z instalacjami wewnętrznymi (gazu, elektrycznej, sanitarnej) oraz budowę schodów zewnętrznych, nadbudowę i przebudowę budynku istniejącego wraz z instalacjami wewnętrznymi gazu i wentylacji mechanicznej oraz zmianę sposobu użytkowania parteru w budynku istniejącym na punkt przedszkolny. Jednakże, aby uzyskać pozwolenie na budowę musi zostać spełniona przede wszystkim przesłanka wynikająca z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę każdorazowo, gdy tylko projekt budowlany nie jest zgodny z treścią planu miejscowego i innych aktów prawa miejscowego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można zatem w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Z kolei Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2015 r. II OSK 215/14 wskazuje, iż zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Należy zauważyć, że dla terenu objętego inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta Bydgoszcz nr XXXV/484/08 z dnia 15 lipca 2008 r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego Nr 123, poz. 1970 z dnia 25 września 2008 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osowa Góra-Kruszyńska" w Bydgoszczy. Dokonując analizy miejscowego planu z projektem budowlanym należy stwierdzić, że przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem 31MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś we wniosku inwestora wniesiono m.in. o zmianę sposobu użytkowania parteru w budynku istniejącym na punkt przedszkolny. Prowadzenie punktu przedszkolnego jest niewątpliwie usługą. Zresztą w projekcie budowlanym w pkt. 5 poświęconym funkcji obiektu budowlanego stwierdzono, że projektowana rozbudowa budynku mieszkalnego na cele mieszkaniowe oraz na działalność usługową – punkt przedszkolny. W § 6 ww. planu miejscowego z kolei tylko dla obszaru oznaczonego symbolem 46MN określono uzupełniające przeznaczenie terenu z funkcją usługową nieuciążliwą. W takiej sytuacji, wobec istniejących zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, niezwykle szczegółowych dla poszczególnych terenów objętych planem, czego wyraz mamy nie tylko w § 6, ale również w § 7, 8 i następnych, stwierdzenie organów, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, w ocenie Sądu, nie jest wystarczająca do uzasadnienia tego twierdzenia. Zważyć bowiem należy, że działalność usługową - punkt przedszkolny również należałoby zaliczyć, co najmniej do usług o charakterze nieuciążliwym, a zatem argumentacja organu w tym zakresie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Z kolei w pkt 3 projektu budowlanego wskazano, że projektuje się dwa miejsca postojowe na gruncie stabilizowanym, w tym jedno przeznaczone dla lokalu mieszkalnego i jedno tymczasowe dla lokalu usługowego. Miejsce postojowe dla lokalu usługowego wykorzystywane będzie tylko w godzinach porannych (przywóz dziecka) i w godzinach odbioru dziecka, postój możliwy maksymalnie 15 min. Organom orzekającym w sprawie uszło to uwadze, a ma to niewątpliwie istotne znaczenie w sprawie. W § 5 pkt ust. 11 pkt 12 lit. b planu miejscowego zapisano, że parkingi i garaże dla budynków mieszkaniowych i usługowych należy lokalizować w granicach działki, na której obiekt jest realizowany, w uzgodnieniu i na warunkach zarządcy drogi dla funkcji usługowej minimum 12 miejsc postojowych na 1000 m kw. powierzchni użytkowej. Również i ta kwestia nie została wzięta pod uwagę przez organy przy założeniu, że inwestor zamierza prowadzić ww. usługi, zaś powierzchnia całkowita działki ma 587,00 m kw., a powierzchni użytkowa budynku 256,26 m kw. Przy nieznanej powierzchni użytkowej budynku wykorzystywanego na cele punktu przedszkolnego i nieznanej, zakładanej liczbie dzieci korzystających z tego punktu przedszkolnego niezwykle istotną okolicznością są, w ocenie Sądu, właśnie miejsca postojowe umożliwiające bezpieczny dowóz dzieci, przy czym nieznana jest argumentacja organów uznająca zabezpieczenie jednego miejsca postojowego, w dodatku kolizyjnego w stosunku do miejsca przeznaczonego dla funkcji mieszkalnej, jako ilości wystarczającej dla zakładanych parametrów wielkości funkcji usługowej i charakteru tych usług, w tym w szczególności zabezpieczenia bezpieczeństwa dzieci. Ponadto w niniejszej sprawie zauważyć należy, że zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1657), czego również organy nie wzięły pod uwagę. W § 1 pkt 1 rozporządzenia zapisano, że wychowanie przedszkolne może być prowadzone w następujących, innych niż przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, formach punktach przedszkolnych, zwanych dalej "punktami", w których zajęcia są prowadzone przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący. Ma to o tyle znaczenie, że ww. rozporządzenie ma charakter lex specialis w stosunku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zaś wniosek inwestora z dnia [...] listopada 2017 r. został złożony w dacie jego obowiązywania. W sytuacji zatem, gdy decyzja nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2018 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę jednocześnie wyraża zgodę, na zmianę sposobu użytkowania parteru tak zrealizowanego budynku na punkt przedszkolny, to w ocenie Sądu, organ wydający taką decyzję musi uwzględnić w swej ocenie zgodność inwestycji z przepisami ww. rozporządzenia, które w swej treści zawierają min. przepisy szczególne w zakresie spełniania przez budynki, w których znajdują się punkty przedszkole przepisów przeciwpożarowych w zakresie konstrukcji budynków, co może ewentualnie rzutować na ocenę spełnienia warunków rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie kwestionowanym przez skarżącą. Wobec powyższego, zaskarżone decyzje należy ocenić jako, co najmniej przedwczesne, a materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na dokonanie pełnej kontroli prawidłowości wydanych w sprawie decyzji, co wskazuje na naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z zawartych w uzasadnieniu uwag.