II SA/Bd 593/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Mariusz Pawełczak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz K. L. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") zaskarżoną decyzją z [...] maja 2025 r. nr [...], na podstawie art. 104, 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 w skrócie "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 w skrócie "p.b.") umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na wniosek K. L. (dalej jako "Skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (zwany dalej "PINB") z [...] stycznia 2024 r., nr [...] nakazującej M. G., K. G., M. G., E. G., B. K., E. L., K. L., J. T., I. T., G. Ś. – współwłaścicielom nieruchomości, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku nr zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T.. 2. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2024 r. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku ze stwierdzonym nieodpowiednim stanem technicznym nieużytkowanego budynku oficyny nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w T., który może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, nakazał współwłaścicielom wyżej opisanego budynku, wykonanie w terminie do dnia [...] października 2025 r. wymienionych w decyzji robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji PINB podniósł, że rozstrzygnięcie jest skutkiem ponownie przeprowadzonego postępowania, po uchyleniu decyzji PINB mocą decyzji WINB z [...] maja 2023 r. [...]. Na potrzeby prowadzonego postępowania sporządzono ekspertyzę techniczną z [...] grudnia 2022 r., zgodnie z którą przedmiotowy budynek wymaga przeprowadzenia natychmiastowych prac zabezpieczających z uwagi na jego zły stan techniczny. PINB wskazał też m.in., że po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania [...] lipca 2023 r. przeprowadzono na nieruchomości oględziny, które wykazały, że utrzymujący się zły stan budynku wymaga wykonania zakresu robót wymienionych w rozstrzygnięciu, o czym PINB rozstrzygnął na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez Skarżącego, WINB, decyzją z [...] kwietnia 2024 r., znak [...], uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści art. 61 i art. 66 ust. 1 p.b. organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie zweryfikował, czy zrealizowano wymienione w ekspertyzie roboty polegające na zabezpieczeniu dachu i podparciu krokwi stemplami, wskazane w ekspertyzie jako zabezpieczenie tymczasowe dachu do wykonania natychmiast. W ocenie WINB organ I instancji powinien powtórnie przeprowadzić kontrolę przedmiotowego budynku i zweryfikować realizację wszystkich zabezpieczeń określonych w ekspertyzie jako tymczasowe do wykonania natychmiast, a następnie sformułować zakres robót budowlanych, które w pierwszej kolejności usuną stwierdzone nieprawidłowości zagrażające życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. 3. Po rozpoznaniu sprzeciwu K. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z [...] września 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 484/24 uchylił zaskarżoną decyzję WINB z [...] kwietnia 2024 r. w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości uznając, że WINB wydając decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchybił zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określnej w art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się do wskazania wąskiego obszaru ustaleń faktycznych wymagających wyjaśnienia. 4. Ponownie rozpoznając odwołanie Skarżącego WINB decyzją z [...] maja 2025 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje stanowisko WINB wskazał, że postępowanie odwoławcze było kontynuowane po uzupełnieniu materiału dowodowego, w tym o dokumentację fotograficzną i informacje dotyczące stanu technicznego nieruchomości. W toku postępowania organ ustalił również aktualny stan prawny nieruchomości przy ul. [...] w T., zwracając się do sądu o informacje dotyczące postępowania o zniesienie współwłasności. Z uzyskanych informacji wynika, że postępowanie sądowe zakończyło się prawomocnym zniesieniem współwłasności nieruchomości (postanowienie Sądu Okręgowego w T. z [...] listopada 2024 r. sygn. VIII Ca/788/24). W konsekwencji zmienił się krąg podmiotów posiadających prawa do nieruchomości, a tym samym krąg stron postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł wyłącznie K. L.. Jednak w wyniku zniesienia współwłasności ww. postanowieniem utracił on prawo własności nieruchomości, a tym samym przestał być stroną postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. Jednocześnie aktualni współwłaściciele nie skorzystali z prawa do wniesienia odwołania. WINB podkreślił, że zgodnie z przepisami k.p.a. oraz utrwalonym orzecznictwem, odwołanie wniesione przez osobę nieposiadającą statusu strony nie może być rozpoznane merytorycznie. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany jest do umorzenia postępowania. 5. W skardze do Sądu na decyzję WINB z [...] maja 2025 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy, uznanie Skarżącego za stronę postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący utracił status strony wskutek zniesienia współwłasności, podczas gdy interes prawny nie jest tożsamy z prawem własności i nie wygasa automatycznie, - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego, mimo istnienia podmiotu uprawnionego do jego prowadzenia, - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, - art. 80 k.p.a. – poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, - art. 10 k.p.a. – pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, - art. 8 § 1 k.p.a. – naruszenie zasady zaufania do organów, - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – prawa do sądu, - art. 2 Konstytucji RP – zasady demokratycznego państwa prawnego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą podniesione zarzuty podkreślając, że Skarżący był stroną postępowania w chwili wydania decyzji PINB z [...] stycznia 2024 r., która nakładała na niego obowiązki wynikające z prawa budowlanego, bezpośrednio ingerując w jego sytuację prawną. W ocenie Skarżącego późniejsze zniesienie współwłasności nie powoduje automatycznego wygaśnięcia interesu prawnego, zwłaszcza gdy: decyzja dotyczy stanu faktycznego i obowiązków powstałych wcześniej, Skarżący był inicjatorem postępowania, decyzja nadal wpływa na jego prawa majątkowe i sytuację prawną (np. w postępowaniach cywilnych), Skarżący pozostaje związany ze sprawą jako były współwłaściciel i osoba zaangażowana w zarządzanie nieruchomością. Skarżący podkreślił, że organ nie przeprowadził żadnej rzeczywistej analizy interesu prawnego, ograniczając się do formalnego stwierdzenia utraty własności. Stanowi to rażące naruszenie zasad postępowania, w tym zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. Ponadto Skarżący zaznaczył, że działanie Organu miało charakter czysto formalny i prowadziło do uniknięcia merytorycznego rozpoznania sprawy, co jest sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. 6. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu II Instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ze względu na charakter zaskarżonej decyzji Sąd władny był jedynie ocenić, czy organ zasadnie przyjął, że Skarżący nie miał interesu prawnego do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy utrata przez Skarżącego prawa współwłasności nieruchomości po wydaniu decyzji organu I instancji skutkuje utratą przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, który przyjął taki skutek automatycznie, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa ani w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. 8. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie może być utożsamiane wyłącznie z aktualnym prawem własności. Interes ten musi mieć charakter indywidualny, konkretny i wynikać z normy prawa, jednak jego źródłem mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i sytuacja procesowa danego podmiotu. W realiach niniejszej sprawy bezsporne jest, że w dacie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2024 r. Skarżący był współwłaścicielem nieruchomości, co było przesłanką wskazania go jako adresata obowiązku publicznoprawnego polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych. Tym samym postępowanie niewątpliwie dotyczyło jego interesu prawnego oraz obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczność ta ma charakter decydujący dla oceny jego statusu procesowego. Nie można podzielić stanowiska organu, zgodnie z którym późniejsze zniesienie współwłasności prowadzi do automatycznego wygaśnięcia interesu prawnego skarżącego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie jest bowiem tożsamy wyłącznie z aktualnym prawem własności i nie ogranicza się wyłącznie do sfery prawa rzeczowego. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa, interes prawny to interes oparty na normie prawa i podlegający ochronie, który może wynikać zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Trafnie wskazano w wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 maja 2015 r., II SA/Lu 827/14, że przez interes prawny należy rozumieć interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, przy czym jego źródłem nie musi być wyłącznie prawo własności. W konsekwencji Skarżący, jako adresat decyzji PINB nakładającej na niego obowiązki, zachował interes prawny w jej zakwestionowaniu, niezależnie od późniejszych zmian własnościowych. Decyzja ta dotyczy bowiem jego sytuacji prawnej ukształtowanej w chwili jej wydania, a jej skutki mogą nadal oddziaływać na prawa i obowiązki Skarżącego, w tym w sferze ewentualnych rozliczeń cywilnoprawnych czy odpowiedzialności związanej ze stanem technicznym nieruchomości. Organ nie dostrzegł, że umorzenie postępowania odwoławczego zrodziłoby ten skutek, że walor ostateczności zyskałaby decyzja PINB skierowana do osoby, która nie jest już współwłaścicielem nieruchomości. Należy zauważyć, że to właśnie bycie współwłaścicielem było według organu podstawą obciążenia Skarżącego obowiązkiem wykonania robót budowlanych wraz z innym współwłaścicielami. 9. Nie ulega wątpliwości, że Skarżący [...] marca 2024 r. skutecznie wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, będąc wówczas stroną postępowania (ww. postanowienie Sądu Okręgowego w T. z [...] listopada 2024 r. stało się prawomocne [...] stycznia 2025 r. – k. 200 akt administracyjnych). W takiej sytuacji organ odwoławczy był zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Niedopuszczalne jest zastąpienie tej oceny formalnym stwierdzeniem utraty przymiotu strony, bez uprzedniego zbadania rzeczywistego interesu prawnego Skarżącego. W szczególności organ II instancji powinien rozważyć możliwość zmiany decyzji w zakresie podmiotowym, jeżeli uzna, że obowiązek nie powinien już obciążać Skarżącego, zamiast umarzać postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja stanowi w istocie przejaw nadmiernego formalizmu i prowadzi do niedopuszczalnego uchylenia się organu od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Takie działanie pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), zasadą pogłębionego zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), a także z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). 10. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. 11. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie dokonać rzeczywistej, a nie formalnej oceny interesu prawnego Skarżącego, z uwzględnieniem faktu, że był on adresatem decyzji organu I instancji oraz uwzględnić, że zmiana stanu własności nieruchomości nie przesądza automatycznie o utracie przymiotu strony, jeżeli decyzja dotyczy praw lub obowiązków danego podmiotu. 12. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu.