II SA/Bd 595/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Anna Klotz ( spr.) Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę II SA/Bd 595/05 Uzasadnienie B. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust 1, art. 61, ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późno zm.), § 3 i § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), oraz na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U z 2000r. Nr 98, poz.1071 z późno zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżoną decyzją uchyliło, decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2005r. znak: [...] ustalającą skarżącemu warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowego o część mieszkalną, parterową zlokalizowaną przy ul. L. w T. na działce nr [...] położonej w obrębie [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sprawa zaistniała na podstawie następującego stanu faktycznego. Otóż B. W., pismem z dnia 28 grudnia 2004r., wystąpił do Prezydenta Miasta T. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu o budynek mieszkalny parterowy z mieszkalnym poddaszem na działkach oznaczonych nr ewid. [...] w obrębie nr [...], położonych w T. przy ul. [...]. W pkt. 2.1 wniosku dotyczącym określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu, skarżący określił, iż budynek mieszkalny ma zachodzić na pawilon. W pkt 2.2. dotyczącym charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący określił, że ma to być budynek parterowy z poddaszem mieszkalnym o wysokości 2, 20m, Powierzchnia łączna około 90m 2, szerokość elewacji frontowej około 11 mb, kąt nachylenia dachu (jak na pawilonie ) 180, wysokość kalenicy około 130cm, dach dwuspadowy o rozpiętości 6, 20 mb, kierunek równoległy do granicy frontowej działki. Decyzją z dnia [...] 2005r. znak: [...] Prezydent Miasta T. ustalił B. W. warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W pkt 2.1 lit a powyższej decyzji, w warunkach i wymaganiach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określono, że wysokość zabudowy nie może przekraczać wysokości istniejącego pawilonu. W pkt 2.1 lit. e określono, że maksymalna ilość kondygnacji naziemnych – jedna, a w punkcie f określono, że geometria dachu ma być kontynuacją połaci dachowych nad istniejącym pawilonem ( kąt nachylenia, wysokość kalenicy, materiał). Mimo, iż warunki powyższe w sposób znaczący odbiegały od żądań zawartych we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ nie odniósł się do powyższych rozbieżności w uzasadnieniu decyzji. Od powyższej decyzji pismem z dnia 24 marca 2005r. skarżący odwołał się. W uzasadnieniu odwołania zarzucił zaskarżonej decyzji zastosowanie restrykcyjnych wymagań określonych w pkt 2.1 ust. d, f, a także nie odniesienie się w pełnym zakresie do wniosku skarżącego oraz naruszenie przepisu art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz maksymalizowanie bez podstawy prawnej zabudowy działki i koszty zamierzonej inwestycji, burząc istniejący ład oraz zaniedbując interes inwestora. Strona wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz reasumpcję zebranego materiału i wydanie decyzji zgodnie z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2005r. znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu II instancji w rozpatrywanej sprawie projekt decyzji został sporządzony przez A. R. (nr uprawnienia [...], członka [...] Okręgowej Izby Architektów nr [...]). Organ administracji publicznej na podstawie sporządzonego projektu wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Wydana decyzja administracyjna została wydana zgodnie z wszystkimi wymogami prawa. Organ administracji publicznej pierwszej instancji załączył do wydanej przez siebie decyzji analizę, o której mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Analiza została przeprowadzona w sposób rzetelny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Kolegium stwierdziło, że skarżący wnosząc odwołanie potwierdził jednak niezadowolenie z wydanej decyzji, podnosząc m.in., że wydana decyzja nie odnosi się w pełni do wniosku strony. Zdaniem organu odwoławczego z powyższej okoliczności można wyprowadzić wniosek, że organ administracji publicznej pierwszej instancji, choć formalnie poprawnie przeprowadził postępowanie, to było to postępowanie administracyjne, które swym zakresem nie obejmowało całości wniosku strony. W zaleceniach dla organu Kolegium stwierdziło, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji publicznej pierwszej instancji powinien zażądać od strony precyzyjnego określenia żądania i na tej podstawie powinno zostać wydane merytoryczne rozstrzygnięcie. Takie działanie organów administracji przyczyni się do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i umożliwi wydanie decyzji, która w pełnym zakresie odniesie się do wniosku strony. Organ podkreślił w końcowej części uzasadnienia, że na tym etapie postępowania nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż takie rozstrzygnięcie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. W skardze do Sądu B. W. na decyzję [...] z dnia [...] 2005r zarzucił, że organ odwoławczy: -bezkrytycznie ocenił skarżoną decyzję z [...] 2005r i obraził intencję ustawodawcy wymienioną w art.138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa i art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - pozbawił stronę merytorycznego rozstrzygnięcia, bezzasadnie rozwlekał postępowanie art.12 kpa. Z powyższych względów skarżący wniósł, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uważa, że jednoznacznie sprecyzował zamiar budowy i zarzuty. Postępowanie organu odwoławczego ograniczyło się do pobieżnej kontroli formalnej decyzji, a powinno zapaść zgodnie z właściwie pojętą zasadą dwuinstancyjności i zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej, co wymaga prowadzenia postępowania od początku (tak jakby decyzji organu pierwszej instancji nie było). Uważa, że A. R. (sporządzając i jednocześnie Dyrektor Wydziału - korygując pracownikom treść decyzji narusza zasadę obiektywnego postępowania). Strona ma prawo żądać i oczekiwać od SKO rzetelnej kontroli decyzji i rozstrzygnięcia merytorycznego, a organ odwoławczy ma obowiązek temu zadośćuczynić. Skarżący zarzucił również rażące naruszenie procedury. Organ odwoławczy, gdy zmierzał do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, najpierw winien spełnić warunki art. 136 kpa. Dopiero, gdy udowodni, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego prowadzenia dowodów, których przeprowadzenie bezpośrednio przed organem byłoby zbyt uciążliwe może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z decyzji nie wynika, iż takie okoliczności zachodzą. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, a skoro tak, to obowiązkiem było zastosowanie instytucji reformacji i orzeczenie co do istoty sprawy. W końcowej części skargi skarżący zarzucił, że w składzie podpisującym decyzję nie ma ani jednego członka SKO spełniającego warunek art.60 p-kt 4 ustawy z 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego w tym składzie organ odwoławczy nie był uprawniony do rozstrzygania merytorycznego w przedmiotowej sprawie. Twierdzenie organu, iż na tym etapie postępowania nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż takie rozstrzygnięcie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności stanowi rażącą obrazę art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa. i art.61 ustawy i jest sprzeczne z duchem kodeksu który zabezpiecza prawa strony do merytorycznego rozstrzygnięcia w każdym stadium postępowania przed organami. W udzielonej odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z argumentacją w niej zawartą oraz dodatkowo odniósł się do zarzutów skargi dotyczących wadliwości postępowania odwoławczego. Organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Katalog spraw przewidzianych do kontroli sądowej zawarty został w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)- dalej P.p.s.a. i dotyczy m.in. decyzji administracyjnych. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty pozbawione są zasadności. Sąd mimo to nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego i uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie wystąpiły przesłanki stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi przewidziane w art. 145 § 1 P.p.s.a. Otóż Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania popełnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd przy kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie dostrzegło różnicy między żądaniami zawartymi we wniosku o udzielenie decyzji o warunkach zabudowy, a warunkami zawartymi w decyzji organu I instancji. Rozpoznanie wniosku skarżącego niezgodnie z żądaniem zawartym w nim, winno znaleźć stosowne uzasadnienie w decyzji poparte przepisami prawa, które stanowiły przeszkodę do pozytywnego rozpoznania sprawy. Organ I instancji nie dopełnił powyższego, co skutkuje tym, że jego decyzja była wadliwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dość dokładnie dokonało analizy akt sprawy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, mimo iż w odwołaniu skarżący wskazywał na uchybienia organu I instancji w sposób rzeczowy. Mimo powyższego Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Uchybienie popełnione przez Kolegium nie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Należy w tym momencie podkreślić, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134§ 1 P.p.s.a.). Zgodnie z powyższym przepisem, Sąd z urzędu dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w granicach niniejszej sprawy i stwierdził, że błędy popełnione przez Prezydenta przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie mogłyby zakończyć się niczym innym jak uchyleniem tej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Jest to rozstrzygnięcie znajdujące swoją regulację w art.138 § 2 Kpa. Na tej samej podstawie prawnej oparł swoją decyzję organ II instancji. Tak więc rozstrzygnięcie Kolegium zdaniem Sądu nie narusza przepisów prawa. Zarzut skarżącego co do naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 Kpa, jest chybiony. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana została według procedur zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta wydawana jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W przypadku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ustawy wyżej cyt. wydanie decyzji musi przejść przez etap postępowania, jakim są stosowne uzgodnienia i sporządzenie projektu tej decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Procedura postępowania wymuszana przez przepisy powyższej ustawy skutkuje tym, że wszelkiego rodzaju zmiany w decyzji o warunkach zabudowy pociągają konieczność jej uchylenia do ponownego rozpatrzenia, gdyż zawsze łączy się to ze sporządzeniem nowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który należy powierzyć osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów i uzyskaniem uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie zmiany, których żądał skarżący w treści decyzji skutkowały niewątpliwie koniecznością sporządzenia nowego projektu i zaopiniowania go przez Miejski Zarząd Dróg w T. Okoliczność powyższa świadczy o tym, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Tym samym spełniona została przesłanka wynikająca z art. 138§ 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z powyższym chybiony pozostaje również zarzut skarżącego zawarty w skardze odnośnie niezastosowania przez Kolegium do postanowień art. 136 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wadliwość postępowania w niniejszej sprawie na etapie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie mogła zostać naprawiona poprzez dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W świetle powyższego Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.