II SA/Bd 597/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: Krzysztof Olczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] odmówiło T. W. stwierdzenia nieważności orzeczenia Kolegium z dnia [...] w zakresie dotyczącym zmiany terminu obowiązywania od 1 stycznia 2011 r. dotychczasowej stawki procentowej z 3% na 1% opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa położonej w miejscowościach [...] o łącznej powierzchni 14,1760 ha obejmującej działki o numerach: 56/1, 55/3, 45/3, 45/4, 364, 366, 301/2, 365/3, 291 i 292. W uzasadnieniu tejże decyzji Kolegium stwierdziło, że wniosek T. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nie mógł być uwzględniony, w szczególności dlatego, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą powinno być ustalenie czy dana decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty - jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, a także, iż w takim postępowaniu nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty dotyczące zwykłych przypadków naruszenia prawa materialnego, które by mogły wyniknąć z jego błędnego zastosowania lub błędnej wykładni, jak też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdziło ponadto, że orzeczenie Kolegium z dnia [...] r. stało się ostateczne, gdyż wnioskodawca nie wniósł od niego sprzeciwu do sądu powszechnego. Skoro tak, to możliwość weryfikacji orzeczenia ostatecznego na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi odstępstwo od zasady ogólnej co do trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zasady ogólne podlegają wykładni ścisłej. We wniosku z dnia 19 marca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy T. W. podtrzymał argumenty zawarte w piśmie z dnia [...] r. Zarzucił on również Staroście [...], że błędne jest jego stanowisko zawarte w piśmie z dnia 22 kwietnia 2010 r. odmawiającym zmiany dotychczasowej 3 % stawki procentowej opłaty rocznej na 1% stawkę, domagając się ustalenia terminu zmiany tej stawki od 1 stycznia 2009 r. i od 1 stycznia 2010 r. Powołując się na art. 77 ust. 1 i art. 221 ust. 1 (zdanie drugie) ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarzucił on również, że Starosta Bydgoski winien był przed aktualizacją opłaty zmienić z urzędu stawkę z 3% na 1%, czego nie uczynił, a Kolegium uwzględniło wniosek tylko częściowo, zmieniając stawkę od dnia 1 stycznia 2011 r. Wnioskodawca powołał się ponadto we wniosku na szereg orzeczeń sądowych w tym przedmiocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu przytoczywszy stan faktyczny sprawy SKO podało, że przywołany przez wnioskodawcę przepis art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu do dnia 8 października 2011 r. (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) stanowił, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Z zastrzeżeniem ust. 2 - zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Natomiast przepis art. 221 ust. 1 (zdanie drugie) stanowi, że zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Chodzi zatem jedynie o sposób postępowania analogiczny do przepisów aktualizacyjnych. Kolegium podtrzymało zatem swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również co do interpretacji przepisów o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) stwierdzając, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, póz. 26; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako ,,rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95)". W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako ,,rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy, a ewentualnie o takiej sytuacją można mówić w rozpatrywanej sprawie. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż w orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] ustalając datę, od której obowiązuje użytkownika wieczystego nowa stawka procentowa opłaty rocznej oparto się na regulacji zawartej w art. 81 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium uznało, że temu orzeczeniu nie można skutecznie przypisać rażącego naruszenia prawa w powyższym zakresie. Natomiast w ocenie SKO nawet gdyby przyjąć, że Starosta [...] zaniechał z urzędu zmiany stawki, to takie zachowanie nie stanowi rażącego naruszenia prawa i to tym bardziej, że również po stronie wnioskodawcy możliwa była inicjatywa co do zmiany stawki procentowej opłaty, co zresztą wnioskodawca wykorzystał - wprawdzie dopiero w marcu 2010 roku – składając wniosek o obniżenie dotychczasowej stawki, co też nastąpiło w orzeczeniu Kolegium z dnia [...] r. Poza tym SKO zaznaczyło, że wnioskodawca jako podstawę prawną swego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołał - prawdopodobnie omyłkowo - art. 27 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który dotyczy wyłączenia organów kolegialnych, jakimi są samorządowe kolegia odwoławcze, a z uzasadnienia jego wniosku wynika, że wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Kolegium w trybie art.127 § 3, a nie o wyłączenie organu w trybie art.27 § 3 tegoż Kodeksu. Następnie skarżący T. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję SKO z dnia [...] r., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący prezentuje pogląd, iż ubiega się o zmianę orzeczenia SKO z dnia [...] r. w części ustalającej stawkę procentową z 3% na 1% opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego domagając się ustalenia tej stawki również od dnia 1 stycznia 2009 r. i od dnia 1 stycznia 2010 r. a nie jak ustaliło SKO zmieniając stawkę tylko od dnia 1 stycznia 2011 r. Poza tym skarżący ponownie powołał się na przepis art. 27 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż uważa, że wyłączenie Kolegium w konkretnej sprawie było nieodzowne dla bezstronnego i właściwego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej w skrócie ,,p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 72 ust. 1 i 3 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) – zwanej dalej u.g.n. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny wartości nieruchomości gruntowej. Wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego uzależniona jest od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana i wynosi dla nieruchomości gruntowych oddanych na cele rolne – 1% ceny. Stawka procentowa na poziomie 1% ceny nieruchomości obowiązuje od 1 stycznia 2008 r. Wprowadzono ją ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 173, poz. 1218). Wcześniej wynosiła ona 3 % wartości nieruchomości. Okolicznością bezsporną jest, iż skarżący posiada w użytkowaniu wieczystym nieruchomość gruntową oddaną na cele rolne od 2 kwietnia 2007 r. W przypadku zmiany wartości nieruchomości, stosowanie do art. 77 ust. 1 u.g.n. wartość opłaty rocznej podlega aktualizacji przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji. Jak wskazuje literalne brzmienie tego przepisu dotyczy on wprost zmiany wartości nieruchomości przy niezmienionej stawce procentowej. Właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). W przypadku niezłożenia wniosku obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu (art. 78 ust. 4 u.g.n.), przy czym nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty (art. 78 ust. 4 w zw. z art. 79 ust. 5 u.g.n., który stosuje się odpowiednio). Natomiast wprost art. 79 ust. 5 stanowiący, że nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty dotyczy ustalenia nowej wysokości opłaty rocznej po wydaniu prawomocnego orzeczenia kolegium lub ustalonej wysokości opłaty w wyniku zawarcia przed kolegium ugody po wdrożeniu procedury określonej w art. 78 ust. 2 u.g.n. tj. wskutek wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Oprócz zmiany wartości nieruchomości uzasadniającej aktualizację opłaty może nastąpić zmiana sposobu korzystania z nieruchomości albo też ustawowa korekta dotychczasowych stawek, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak na wstępie podano, od 1 stycznia 2008 r. obowiązuje 1% stawka dla nieruchomości gruntowych oddanych na cele rolne. Trzeba zatem ustalić w jakim trybie należy uwzględnić wynikającą z ustawy nową stawkę procentową. Jej wysokość odnosząca się do ceny nieruchomości wpływa bezpośrednio na wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania. W ustawie w art. 73 ust. 2 u.g.n. przewidziano tryb zmiany stawki procentowej dla przypadku zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu (co w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania, gdyż cel nieruchomości pozostał niezmienny tylko zmniejszeniu uległa ustawowa wysokość stawki procentowej wartości ceny nieruchomości). Przy zaistniałej w takiej sytuacji zmianie stawki procentowej, stosuje się tryb określony w art. 78-81 u.g.n. Innym przepisem uwzględniającym ustawowe zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych jest art. 221 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z brzmieniem obowiązującym od 15 lutego 2000 r. przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w wieczyste użytkowanie przed 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3%. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 u.g.n. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 8 maja 2008 r. V CSK 569/07 z aktualnego brzmienia art. 221 ust. 1 u.g.n. wynika, że norma ta stanowi podstawę prawną do zmiany stawki procentowej obowiązującej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1.01.1998r.) na zgodną z wysokością stawki przewidzianej w tej ustawie oraz, że przy zastosowaniu rozumowania a maiori ad minus – tym bardziej stanowi podstawę prawną dla późniejszych zmian stawek wprowadzonych mocą ustawy. Odwołując się zatem do wskazanego obowiązku stosowania art. 78-81 u.g.n. organ powinien zastosować tryb aktualizacji przez wypowiedzenie użytkownikowi dotychczasowej opłaty i przedstawić ofertę opłaty w nowej wysokości. Ustawodawca nie pozbawia jednak inicjatywy użytkownika wieczystego. Stosownie do art. 81 u.g.n. gdy właściwy organ nie podjął aktualizacji opłaty użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej. Oznacza to w ocenie sądu również możliwość wystąpienia z taką inicjatywą, gdy pomimo zmiany ustawowej stawki procentowej organ nie podjął aktualizacji opłaty. W każdym jednak przypadku nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym użytkownik wieczysty zażądał jej aktualizacji (art. 81 ust. 4 ugn) czy jak w art. 79 ust. 5 u.g.n. po roku od wypowiedzenia opłaty. W rozpoznawanej sprawie samorządowe kolegium odwoławcze ustaliło opłatę od 1 stycznia 2011 r. tj. od roku następującego po roku, w którym złożono wniosek o zmianę. Zdaniem skarżącego SKO powinno ustalić wysokość nowej opłaty od dnia 1 stycznia 2009 r. Skarżący odwołał się bowiem do cyt. wyroku SN gdzie Sąd stwierdził, że w przypadku zbiegu aktualizacji ze zmianą ustawowych stawek procentowych, najpierw należało wypowiedzieć nieaktualna stawkę, a dopiero potem dokonać aktualizacji samej opłaty. Sąd Najwyższy zaakceptował wtedy stanowisko sądu uznające, że przed aktualizacją należało uwzględnić nową stawkę procentową, tak, by ostateczny wynik aktualizacji był zgodny z prawem. Należy jednak zwrócić uwagę, że dokonana zmiana odbyła się w normalnym trybie postępowania zwykłego a ponadto w stanie faktycznym sprawy zawartym w cytowanym wyroku doszło do zbiegu aktualizacji i zmiany ustawowej stawki a ponadto procedura wypowiedzenia i aktualizacji została już wdrożona, co pozwoliło zachować termin przewidziany w ustawie. W takim zatem stanie faktycznym odmiennym od analizowanego w niniejszym postępowaniu sąd uznał, że należało z urzędu zastosować nową stawkę. Aktualnie sprawa dotyczy wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kolegium z dnia [...] r. w części dotyczącej czasokresu obowiązywania zmienionej stawki procentowej opłaty rocznej. Aby uznać wniosek skarżącego za zasadny należało ustalić, że organ przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa. Podstawą bowiem stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa. Skarżący zarzuca naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do wcześniejszych wywodów należy stwierdzić, że w jakimkolwiek przypadku (działania organu z urzędu czy na wniosek) organ jest związany terminem, który wskazuje ustawa dla ustalenia początku obowiązywania nowej opłaty z powodu zmiany wartości nieruchomości czy stawki procentowej (od roku następującego od wypowiedzenia opłaty, bądź żądania aktualizacji). Nie ma zatem podstaw do zarzucenia organowi rażącego naruszenia prawa z powodu, że nie ustalił nowej stawki od roku następującego po nabyciu nieruchomości przez skarżącego, choć już obowiązywała nowa stawka, skoro nie doszło w 2007 r. (rok poprzedzający obowiązywanie nowej stawki) do wypowiedzenia stawki bądź żądania zmiany. Nie ma też podstaw, by w roku wypowiedzenia stawki czy żądania aktualizacji ustalać opłatę uwzględniającą nową stawkę, gdyż sprzeczne to jest z art. 79 ust. 5 lub art. 81 ust. 4 u.g.n. Nie można zatem stwierdzić, że organ naruszył prawo przy wydaniu orzeczenia z 2 września 2010 r. a tym bardziej, że doszło do rażącego naruszenia prawa pozwalającego wyeliminować z obrotu zaskarżony akt z powodu stwierdzenia jego nieważności. Uznając zatem, że nie doszło do zaistnienia przesłanki stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 § 3 K.p.a. należy zwrócić uwagę, że skarżący nie wskazał na żadne podstawy wyłączenia poszczególnych członków kolegium od rozpatrzenia sprawy. Organ ten działał na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., gdyż sprawa dotyczyła postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdzie od decyzji organu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie spawy przez ten sam organ. W tych okolicznościach zarzut skarżącego nie może zostać uwzględniony.