II SA/Bd 597/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek ( spr ) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Nr [...]) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R.. Mocą której orzeczono o odmowie przyznania P. O. zasiłku rodzinnego na A. O. i C. O. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka za miesiąc październik 2017 r. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach. Pismem z [...] października 2017 r. P. O. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2016/2017 na dwoje dzieci: A. O. oraz C. O. – urodzonego [...] sierpnia 2018 r. Wnioskiem objął on również żądnie przyznania dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Decyzją z [...] października 2017 r. Wójt Gminy R. odmówił przyznania zasiłku rodzinnego wskazując, że miesięczny dochód rodziny skarżącego po odliczeniu utraconego dochodu z tytułu utraty zatrudnienia przez żonę skarżącego oraz po doliczeniu uzyskanego dochodu z tytułu uzyskania prawa do zasiłku macierzyńskiego, wyniósł [...] zł, co daje w przeliczeniu na osobę [...] zł. Organ wskazał, że dochód przekroczył kwotę progową. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej od tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 11 września 2018 r. (w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 79/18) uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano na dokonanie przez organy błędnej interpretacji zawartej w art. 24 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Formułując wskazania dla organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zwrócił uwagę na konieczność poczynienia ustaleń w zakresie daty uzyskania przez żonę skarżącego zasiłku macierzyńskiego. Ponownie rozpatrując wniosek organ I instancji nie uzupełnił materiału dowodowego i w dniu [...] marca 2018 r. orzekł o nie przyznaniu P. O. zasiłku rodzinnego na synów A. i C. (wraz z dodatkiem z tytułu urodzenia dziecka) w okresie zasiłkowym 2016/2017 – tj. za miesiąc październik 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przywołaniu stanu faktycznego w sprawie organ wskazał na sposób wyliczenia miesięcznego dochodu rodziny skarżącego. Wskazał, że na dochód ten składają się dochody P. O. uzyskane w 2015 r. w kwocie [...]zł (średnio miesięcznie [...] zł). Dochód żony skarżącego został obliczony z uwzględnieniem utraty zatrudnienia. Organ do dochodu rodziny doliczył jednak w miesiącu październiku 2017 r. kwotę zasiłku macierzyńskiego w wysokości [...] zł. W konsekwencji organ obliczył miesięczny dochód rodziny skarżącego na kwotę [...]zł ([...] zł + [...] zł), która podzielona na liczbę członków rodziny dała podstawę do uznania przekroczenia kryterium dochodowego. Organ powołał się na treść przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, że skoro wniosek pierwszorazowy o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wpłynął w październiku 2017 r., a prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek - to z uwagi na ustalenia co wysokości dochodu rodziny nie było możliwe przyznanie świadczenia za pierwszy i jednocześnie ostatni miesiąc okresu zasiłkowego 2016/2017. W odwołaniu od powyższej decyzji P. O. zarzucił organowi naruszenie: - art. 7, art. 8 i 9 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 3 pkt 24 lit h ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie przez organ, że pierwszym miesiącem uzyskania przez jego żonę dochodu z tytułu zasiłku macierzyńskiego jest miesiąc ustalenia prawa do tego świadczenia przez ZUS, podczas gdy prawidłowo powinien być to miesiąc faktycznego uzyskania dochodu – tj. miesiąc pierwszej wypłaty zasiłku macierzyńskiego, - art. 5 ust. 4b oraz art. 24 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię norm zawartych w tych przepisach. W uzasadnieniu odwołania P. O. wskazał, że pierwsza wypłata zasiłku macierzyńskiego na rzecz jego żony nastąpiła we wrześniu 2017 i w tej sytuacji dochód uzyskany z tego tytułu powinien być doliczony (jako dochód uzyskany) od dnia [...] listopada 2017 r. w kwocie zasiłku pobranego za październik 2017 r. W rozpoznaniu odwołania została wydana zaskarżona decyzja opisana na wstępie. W jej uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przywołaniu dotychczasowego przebiegu postępowania i zacytowaniu przepisów art. 4 ust. 2, art. 5, art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdziło że słusznie do dochodu rodziny za 2015 r. w niekwestionowanej wysokości [...] zł organ I instancji doliczył dochód uzyskany z dniem [...] sierpnia 2017 r. z tytułu zasiłku macierzyńskiego w kwocie przyznanej za wrzesień 2017r. ([...] zł). W ocenie organu odwoławczego oznacza to przekroczenie progu dochodowego uzasadniające odmowę ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe również ustalenie, że dochód z tytułu zasiłku macierzyńskiego został uzyskany w lipcu 2017 r. i w tym zakresie organ powołał się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wydanym 11 września 2018 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy P. O. ponowił zarzuty i argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Dodatkowo wskazał, że stanowisko zajęte przez organy obu instancji godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie – podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.). Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym wyżej zakresie uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 11 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 79/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzje organów obu instancji. Na wstępie zatem wypada powołać się na brzmienie przepisu art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (vide: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 332/13, dostępne na stronie www.orzeczenia. nsa.gov.pl – baza CBOSA). Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (vide: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170). Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się zatem do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Wobec tego, że Sąd był w rozpoznawanej sprawie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 11 września 2018 r. przypomnieć w tym miejscu trzeba stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Bd 79/18 wyraźnie wskazał, że istotne dla rozpoznania sprawy jest ustalenie w jakiej dacie żona skarżącego uzyskała dochód z tytułu zasiłku macierzyńskiego. Sąd przedstawił również wykładnię normy zawartej w art. 24 ust. 7 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220). Wyjaśnił bowiem, że ustalenie przez organy, iż fakt uzyskania dochodu z tytułu zasiłku macierzyńskiego nastąpił w dacie [...] sierpnia 2017 r. powinno, przy prawidłowym zastosowaniu w/w przepisu, doprowadzić do wniosku o zaistnieniu przesłanki utraty prawa do świadczenia dopiero od października 2017 r. Tymczasem organy obu instancji, wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku z 11 września 2018 r. i wbrew wskazaniom zawartym w jego uzasadnieniu, nie poczyniły własnych ustaleń w zakresie daty uzyskania przez żonę skarżącego zasiłku macierzyńskiego ("uzyskania" rozumianego jako faktycznej wypłaty świadczenia). Skarżący w toku postępowania konsekwentnie wskazuje, że wypłata zasiłku macierzyńskiego nastąpiła od września 2017 r. – co może potwierdzać informacja pozyskana z zasobów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przedstawiona do akt administracyjnych na k. 4. Informacji tej organy nie zweryfikowały. Uznały bowiem, że stosowne ustalenia faktyczne poczynił w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – dając tym samym wyraz niedokładnego odczytania treści rozstrzygnięcia sądowego. W tym miejscu Sąd ponownie wskazuje, że data uzyskania przez żonę skarżącego dochodu z tytułu zasiłku macierzyńskiego (traktowanego w realiach rozpoznawanej sprawy jako dochodu uzyskanego w rozumieniu art. 3 pkt 24 u.ś.r.) ma istotne znaczenia nie tylko dla sposobu wyliczenia dochodu rodziny, ale również prawidłowego zastosowania przez organy art. 24 ust. 7 u.ś.r. (na co zwracał uwagę WSA w Bydgoszczy w wyroku z 11 września 2018 r.). Kwestia ta ma znaczenie decydujące, gdyż w zależności od charakteru zmian w strukturze dochodów rodziny, jak i czasu ich powstania w ustawie o świadczeniach rodzinnych przewidziano różne zasady modyfikowania wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu uprawnień do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. Zgodnie z art. 5 ust. 4b u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny (osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego) po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, przewidziano zasadę doliczenia do ustalonego dochodu członka rodziny (dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego) dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód przez te osoby został osiągnięty. Przykładowo, gdy członek rodziny w roku kolejnym (po roku poprzedzającym okres zasiłkowy) uzyskał dodatkowo dochód np. z tytułu zasiłku macierzyńskiego wypłacanego co miesiąc, prawo do świadczeń będzie ustalane przez doliczenie do dochodu tej osoby osiągniętego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy kwoty dochodu z pierwszego miesiąca po uzyskaniu dodatkowego dochodu. Oznacza to, że jeżeli żona skarżącego uzyskała pierwszą wypłatę świadczenia z tytułu urlopu macierzyńskiego w sierpniu 2017 r. to doliczeniu podlegać będzie kwota dochodu z września 2017 r., a jeżeli zasiłek macierzyński uzyskany został dopiero we wrześniu 2017 r. (jak wskazuje na to skarżący) to doliczeniu podlegać będzie kwota zasiłku uzyskanego w październiku 2017 r. Z kolei na podstawie art. 24 ust. 7 u..s.r., w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od następnego po tym miesiącu, w którym dochód powodujący utratę prawa do świadczeń rodzinnych został uzyskany po raz pierwszy. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że skarżący może utracić prawo do świadczeń rodzinnych od października 2017 r. (tj. od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu, w którym dochód ten został osiągnięty) jeżeli poczynione w sprawie ustalenia pozwolą przyjąć, iż rodzina skarżącego uzyskała dochód z tytułu zasiłku macierzyńskiego przyznanego na rzecz jego żony już w sierpniu 2017 r. Jeżeli natomiast dochód z tego tytułu uzyskany został we wrześniu 2017 r. utrata prawa do zasiłku rodzinnego może nastąpić nie wcześniej niż od listopada 2017 r. Organy zaniechały jednak poczynienia w tym zakresie ustaleń. Brak ten i nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8. art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organy naruszyły ponadto przepis art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Z tych względów Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że uzupełnienie materiału dowodowego może nastąpić w postępowaniu przed organem odwoławczym. Rozstrzygając ponownie sprawę organ II instancji powinien wydać decyzję eliminującą wskazane uchybienia tj. wykonać wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, jak i w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 79/18.