II SA/Bd 598/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddziału w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia. [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie wykonania obowiązków nałożonych decyzją oddala skargę Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] 2005r. Nr [...] stwierdzono wykonanie nałożonego na T. M. obowiązku wynikającego z decyzji 17 listopada 2004r. sporządzenia i przedstawienia organowi czterech egzemplarzy inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z opiniami i uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz opinią techniczną o poprawności wykonania obiektu pod względem budowlanym i możliwości bezpiecznego użytkowania dotyczących budynku wykorzystywanego do celów garażowych na działkach nr [...] ( w pasie drogi krajowej) i [...] w D. gmina O. Nim doszło do wydania decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy wystąpiła o wydanie nakazu rozbiórki obiektu, jako wybudowanego przez inwestorów w sposób bezprawny. W ramach prowadzonego postępowania dowodowego urząd ustalił, iż obiekt istniał od lat 30 - tych minionego stulecia, ( potwierdza to treść aktu notarialnego z [...] 1935r.) i pełnił wówczas funkcję obory, obecnie zaś po pożarze jaki miał miejsce w 1972r. obiekt wykorzystywany jest jako dwuboksowy garaż, ( okoliczność, iż ww. garaż o wymiarach 7,18 x 4,86 m stanowi pozostałość uratowanej z pożaru części obiektu gospodarczego - obora o wymiarach 10,45 x 4,90 m potwierdziły wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu 10 kwietnia 2003r. podczas których odnaleziono fundamenty pod nieistniejącą strawioną przez pożar częścią obory). W 1952r. w obrębie działki nr 30 na której zlokalizowany był budynek przedmiotowej obory, będącej własnością A. K. - ojca T. M. zaprojektowano wybudowanie drogi, ( obecnie droga krajowa nr 10). Realizując powyższe zamierzenie dokonano wyłączenia części nieruchomości stanowiącej własność K., skutkiem czego działka nr [...] otrzymała numery [...], a sama działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa. Po podziale działki nr [...] budynek obory znalazł się w 60 % na działce nr 209 tj. Skarbu Państwa, w pozostałej części na działce nr [...] należącej do T. M. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, uznano, iż obiekt którego dotyczy postępowanie nie może być potraktowany jako obiekt postawiony samowolnie. Wobec braku podstaw zadośćuczynienia żądaniu wyrażonemu w piśmie wnioskodawcy z dnia 25 marca 2003r., Urząd umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie decyzją z dnia [...] 2003r. znak: [...] Niniejsze rozstrzygnięcie utrzymał w mocy WINB w B. swą decyzją z dnia [...] 2003r. znak: [...]. W rezultacie wniesienia przez GDDKiA Oddział w B. skargi na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 marca 2004r. Sygn. Akt SA/BD 2731/03 uchylił zaskarżoną decyzję WINB w B. i poprzedzającą ją decyzję PINB w T. w tej sprawie. Jako podstawę uchylenia wskazano brak podstaw uzasadniających umorzenie postępowania i wskazano na konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez uwzględnienie lub odmowę uwzględnienia żądania strony. Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 6 lipca 2004r. odmówiono wydania nakazu rozbiórki obiektu garażowego zlokalizowanego w miejscowości D. gm. O. na działkach nr [...], ( pas drogi krajowej nr [...]) i nr [...], ( stanowiącej własność T. M.j. Decyzję powyższą uchylił WINB w B. swoją decyzją z dnia [...] 2004r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeanalizowaniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, Urząd ustalił, iż w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego spełniającego funkcje garażowe nie zaszła kwalifikowana jako naruszenie prawa, samowolna zmiana sposobu użytkowania. Inwestorowi nie można również czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, istnieją natomiast podstawy do uznania, iż inwestor przeprowadzając prace rozbiórkowe dot. zniszczonej w wyniku pożaru części obory, naruszył obowiązujące przepisy prawa budowlanego poprzez realizowanie tych robót ( rozbiórkowych) bez wymaganego pozwolenia. Stwierdzone uchybienie stanowiło podstawę do nałożenia na T. M., jako właściciela obiektu budowlanego obowiązku sporządzenia i przedstawienia organowi w terminie do 15 stycznia 2005r. czterech egzemplarzy inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych dot. ww. budynku zlokalizowanego na działce nr [...] i nr [...] uwzględniającej zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w tym, łącznie z zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, oraz opinią techniczną nt. poprawności wykonania przedmiotowego obiektu pod względem budowlanym i możliwości jego bezpiecznego użytkowania ( dec. z [...] 2004r. Nr [...]). Po przedstawieniu w dniu 17 stycznia dokumentacji i dokonaniu koniecznej weryfikacji przedłożonych dokumentów, PINB w T. na podstawie art. 51 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego wcześniejszą decyzją z dnia [...] 2004r. znak: [...]. Z wydaną decyzją nie zgodziła się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. i wniosła odwołanie zarzucając naruszenie art. 32 ust 1 pkt 2, art. 33 ust 2 pkt 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu stwierdzono, że nie jest prawdą, że zostały złożone wszystkie opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Aby wybudować obiekt budowlany wymagający zezwolenia na budowę to zgodnie z art. 33 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego należy posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor dokumentu potwierdzającego takie uprawnienie nie złożył i nie mógł złożyć, gdyż w pasie drogowym zabronione jest, na podstawie ustawy o drogach publicznych lokalizowanie obcych obiektów budowlanych. Nie został więc wypełniony obowiązek uzyskania odpowiednich pozwoleń i uzgodnień. Garaż umiejscowiony jest częściowo na gruncie Skarbu Państwa a ponadto w tzw. trójkącie widoczności przy skrzyżowaniu. Inwestor sytuując obiekt przy drodze musi uzyskać odpowiednie uzgodnienia dotyczące warunków widoczności przy skrzyżowaniach i zjazdach. Warunki zostały szczegółowo określone w załączniku nr 2 do Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430). Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2005r. Nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie i rozstrzygnięcie organu I - instancji jest zasadne, gdyż zastosowane przepisy zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. mają odpowiednie zastosowanie do robót zakończonych co jest przedmiotem sprawy. Odnosząc się do odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B.organ stwierdził, że zarzuty dotyczą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. dnia [...] 2004r. znak: [...] od której nie zostało wniesione odwołanie i decyzja ta stała się ostateczna. Podnoszony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B.zarzut iż w/w decyzja nie nakładała obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bezzasadny. Art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. obowiązku takiego nie nakłada. Obowiązek ten wynika z art. 33 ust.2 pkt 2 w/w ustawy jednak w odniesieniu do obiektów dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wykonanymi robotami budowlanymi w obiekcie istniejącym. Organ ponadto podkreślił, że inwestor nie budował budynku od podstaw, a w pasie drogowym i tzw. trójkącie widoczności przy skrzyżowaniu obiekt znajduje się od roku 1952 tj. od podziału działki nr [...] na działki nr [...]. W skardze skierowanej do Sądu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzuciła naruszenie art. 127 kpa w zakresie uznania, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji w sytuacji, gdy nie zaskarżył on decyzji zobowiązującej stronę do wykonania określonych obowiązków oraz zarzuciła błędną interpretację wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] 2004r. [...] w zakresie spełnienia wymogów określonych w art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Z tych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skarżący podkreślił, że nie znajdował podstawy dla zaskarżenia decyzji z 17 listopada 2004r., gdyż decyzja ta nakładała obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi. Dla skarżącego było oczywistym, że strona w ramach wykonania tego obowiązku będzie dążyć do uzyskania wszelkich koniecznych dla legalizacji obiektu pozwoleń i uzgodnień oraz, że będzie zmuszona wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz spełnić wymogi określone w ustawie z 21 marca 1988r. o drogach publicznych, gdzie w art. 38 ust 2 określono, że przebudowa lub remont obiektów budowlanych należy do ich właścicieli i wymaga zgody zarządcy drogi. W ramach nałożonego obowiązku inwestor powinien o takie zgody wystąpić do skarżącego, który w odniesieniu do działki nr [...] pełni funkcję zarządcy drogi. Z tego względu ingerencja skarżącego zasadna była dopiero na tym etapie a nie na etapie decyzji nakładającej obowiązki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie nakłada obowiązku uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek taki dotyczy obiektów budowlanych dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a w rozpatrywanej sprawie roboty budowlane były już zakończone. Zdaniem organu nie ma zastosowania w sprawie art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, gdyż wymiana wrót drewnianych ( nadpalonych w czasie pożaru) została dokonana w obiekcie budowlanym i na nieruchomości będącej własnością T. M. natomiast na działce nr [...] należącej do Skarbu Państwa zostały wykonane roboty rozbiórkowe spalonej części drewnianej budynku. Zgodnie z art. 61 prawa budowlanego obowiązkiem właściciela lub zarządcy nieruchomości jest utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, zatem nawet negatywne stanowisko skarżącego nie miałoby wpływu na wydaną decyzję. Ponadto organ stwierdził, że każda decyzja ostateczna pozwala na dalsze kontynuowanie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Badając legalność zaskarżonej decyzji, ramy kontroli zakreśla zakres rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W rozpoznanej sprawie poddano ocenie orzeczenie o stwierdzeniu wykonania obowiązków nałożonych na inwestora uprzednio wydaną, ostateczną decyzją. Zarzuty skargi koncentrują się wokół wadliwego zdaniem skarżącego uznania, że obowiązki wynikające z decyzji z [...] 2004r. zostały prawidłowo wykonane oraz twierdzenia organu, że skarżącemu nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji, w sytuacji, gdy nie zaskarżył on decyzji nakładającej na stronę wykonanie określonych obowiązków. Odnosząc się do ostatniej kwestii należy podkreślić, że stwierdzenie organu o spóźnieniu zarzutów zawartych w odwołaniu gdyż dotyczą decyzji ostatecznej z [...] 2004r. nakładającej obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego, nie oznacza pozbawienia strony możliwości wniesienia odwołania. Nie sposób inaczej odczytać intencji organu jak tylko tak, że określony zakres rozstrzygnięcia determinuje zakres treściowy ewentualnych zarzutów, które należy zawrzeć w odwołaniu. Nie wynika zaś z tego pozbawienie prawa do wniesienia odwołania co do zasady, czego dowodem jest rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący zmodyfikował swój zarzut dotyczący pozbawienia prawa wniesienia odwołania w ten sposób, że stwierdził, iż organ błędnie wnioskował, że skarżący akceptując treść decyzji o nałożeniu obowiązków, zaakceptował dalsze rozstrzygnięcie o wykonaniu obowiązku, gdyż uzasadnionym było przekonanie skarżącego, że skoro inwestor był zobowiązany do przedłożenia opinii, uzgodnień i pozwoleń wymaganych przepisami szczególnymi to zwróci się też do skarżącego jako zarządcy drogi. Oceniając potrzebę uzyskania zgody inwestora na częściową lokalizację w pasie drogi krajowej nr [...] ( działka nr [...]) obiektu którego dotyczy sprawa należy wskazać, że obiekt został zbudowany w latach 30 - tych ubiegłego wieku a nieruchomość pod budowę drogi wyłączono w 1952r., zatem nie mają zastosowania ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086), które dotyczą budowy obiektu budowlanego czy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub niezgodnie z zezwoleniem ( art. 35 i 36 ustawy). Prace jakie wykonała uczestniczka obejmowały wymianę drewnianych wrót ( nadpalonych w czasie pożaru) i dotyczyły nieruchomości będącej własnością uczestniczki, natomiast na działce należącej do Skarbu Państwa wykonano prace rozbiórkowe spalonej, drewnianej części budynku. Budowa lub wykonanie innych robót budowlanych na terenie przyległym do pasa drogowego lub w pasie drogowym podlega przepisom ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) Charakter wykonywanych prac w spornym budynku z pewnością nie uzasadniał zastosowania trybu wynikającego z art. 48 prawa budowlanego. Nie zostały też wydane żadne decyzje uprawniające do egzekwowania ewentualnej rozbiórki obiektu. W "innych przypadkach" mają zastosowanie art. 50 ust. 1 i 51 prawa budowlanego. W decyzji z 17 listopada 2004r. nakładającej obowiązki organ zastosował ten tryb postępowania. Należy wskazać, że w przypadku robót, które zostały już zakończone, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 mają tylko odpowiednie zastosowanie. Skoro postępowanie dotyczyło innych prac wykonywanych w istniejącym obiekcie a nie polegających na budowie obiektu, nie było obowiązku żądania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane ani zgody na wykonanie prac, które już uprzednio zostały wykonane i polegały na rozbiórce spalonej części obiektu. Ewentualne skutki braku zgody zarządcy drogi określone zostały w art. 32 ustawy o drogach publicznych dla przypadków zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu i tylko wtedy gdy nie jest wymagane podjęcie przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Wskazane w zacytowanym przepisie sytuacje pozwalają na wydanie decyzji o obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. W przypadku likwidacji skutków pożaru obowiązkiem właściciela obiektu było doprowadzenie do należytego stanu pozostałej części obiektu i ewentualny brak zgody zarządcy drogi na podstawie art. 28 ust. 2 o drogach nie miał wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego nie znajdowało oparcia w przepisach prawa żądanie takiej zgody w warunkach określonych w art. 38 ust 2 ustawy o drogach, gdyż usunięcie spalonego obiektu eliminowało zagrożenia określone w tym przepisie. Z tych względów Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył prawa i na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji i oddalił skargę.