II SA/Bd 598/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2009r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia[...] nr[...], którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy administracyjnej: Orzeczeniem lekarskim z dnia [...] r., Nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy - Specjalistycznej Przychodni Ochrony Zdrowia Pracujących - Poradnia Chorób Zawodowych w [...] stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u D. W. choroby zawodowej narządu głosu. U skarżącej stwierdzono przewlekły nieżyt krtani i dysfonię hyperfunkcyjną, lecz te jednostki nie mieszczą się w obowiązującym wykazie chorób zawodowych i nie mogą być za takie uznane. Pismem z dnia [...] r. D. W. wystąpiła do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych o przeprowadzenie ponownych badań wskazując, że czuje się pokrzywdzona ustaleniami dotyczącymi jej choroby, bowiem przez 39 lat uczyła nieprzerwanie w klasach młodszych gdzie nie miała szans na oszczędzanie głosu. Orzeczeniem lekarskim z dnia [...] r., Nr [...] Instytutu Medycyny Pracy im. [...] Przychodni Chorób Zawodowych w [...] stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wskazując jako rozpoznanie, przewlekłe proste zapalenie krtani oraz dysfonię hyperfunkcjonalną, które nie mieszczą się w wykazie chorób zawodowych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z [...] r. Nr [...] nie stwierdził u D. W. choroby zawodowej polegającej na przewlekłej chorobie narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym, co najmniej 15 lat, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczególnych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) ani niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią (poz. 15 pkt 3 cyt. rozp.) czy guzków głosowych twardych (poz. 15 pkt 2). Organ podkreślił, że zgodnie z cytowanym rozporządzeniem, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Podstawą wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową jest prawomocne kliniczne rozpoznanie choroby zawodowej przez jednostkę orzeczniczą upoważnioną do rozpoznawania chorób zawodowych oraz ocena narażenia na działania czynników szkodliwych w środowisku pracy. Takich orzeczeń rozpoznających chorobę zawodową brak w przedmiotowej sprawie, bowiem rozpoznane choroby przewlekłe-proste zapalenie krtani oraz dysfonia hyperfunkcjonalna nie mieszczą się w wykazie chorób zawodowych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D. W. podnosząc, że zaskarżona decyzja orzekająca o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej jest dla niej krzywdząca tym bardziej, że przez 39 lat uczyła dzieci w klasach młodszych wszystkich przedmiotów, w tym muzyki i kultury fizycznej w trudnych warunkach (na holach i boisku), nie mogąc oszczędzać głosu. Zdaniem strony odwołującej, istnieją przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej, bowiem przewlekła choroba narządu głosu spowodowana jest nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. Choroba polega na niedowładzie mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni, powodując powracającą chrypkę, zanik głosu, suchość w gardle i wiele innych dolegliwości. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji wskazując, że nie znajduje podstaw prawnych do jej uchylenia. Organ nie kwestionuje, że skarżąca zatrudniona była od 16 sierpnia 1969 r. do 31 sierpnia 2008 r. w szkole na stanowisku nauczyciela a także tego, że w okresie tym narażona była na wzmożony wysiłek głosowy. Jednak zdaniem organu potwierdzenie wysiłku głosowego nie jest jednoznaczne z istnieniem choroby zawodowej. Wprawdzie, jak podkreślił organ odwoławczy, rozpoznane u D. W. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] oraz Instytut Medycyny Pracy w [...] schorzenia dotyczą narządu głosu, jednakże schorzenia te nie spełniają kryteriów choroby zawodowej, bowiem zmiany morfologiczno-czynnościowe krtani nie są ujęte w obowiązującym wykazie chorób zawodowych i tym samym wykluczają rozpoznanie schorzenia za zawodowe. U skarżącej nie rozpoznano zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego, tj. guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych, bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią wymienionych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Organ odwoławczy podkreślił także, że kwestia wypełnienia przez lekarza prowadzącego skierowania na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej nie jest tożsama z rozpoznaniem choroby zawodowej. W skardze do sądu administracyjnego D. W. wniosła o uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], zarzucając naruszenie art. 107 § 3 poprzez nie odniesienie się merytorycznie do zarzutów wywiedzionych w odwołaniu, a także naruszenie art. 77 i art. 80 kpa, bowiem materiał dowodowy w sprawie nie został zebrany w sposób wyczerpujący i tym samym jego prawidłowość oceny należy zakwestionować. Skarżąca podniosła, że od 16 sierpnia 1969 r. do 31 sierpnia 2008 r. zatrudniona była w szkole podstawowej na stanowisku nauczyciela, w nauczaniu początkowym, w pełnym zakresie przedmiotów dla tego typu nauczania. Dodatkowo, w ramach swych obowiązków zobowiązana była do pełnienia codziennych dyżurów na boisku oraz na holach, w czasie przerw między lekcjami, podczas których musiała w szczególnie czujny sposób dbać o porządek i bezpieczeństwo uczniów. Podniosła, że ze względu na specyficzny charakter pracy w szczególny sposób narażona była na codzienny, wzmożony wysiłek głosowy, co w znaczny sposób odbiło się na jej stanie zdrowia skutkiem, czego było to, że prawie od początku swojej działalności zawodowej miała problemy ze strunami głosowymi, które nasiliły się w 2005 r. i od tego czasu leczyła się w Szpitalu [...] im. [...] [...] w Poradni Foniatrycznej. Nie zrozumiała jest dla niej ocena przedłożonej dokumentacji dokonana przez organy inspekcji sanitarnej, bowiem według skarżącej to, że leczy się w poradni foniatrycznej jak i to, że stwierdzono u niej niedomykalność głośni spowodowaną niewydolnością mięśni głosowych i dysfonię hyperfunkcjonalną winno skutkować orzeczeniem o stwierdzeniu choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonym orzeczeniu oraz potwierdził, że warunki pracy skarżącej stwarzały możliwość powstania choroby zawodowej jednak wobec braku rozpoznania choroby zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, nie mogły jej stwierdzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność lub niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga D. W. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podnieść należy, że zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach "za choroby zawodowe" uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami pracy. Zgodnie z treścią § 8 cytowanego rozporządzenia podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia. Według wykazu chorób zawodowych, za chorobę zawodową uważa się przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym, co najmniej 15 lat m.in. niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Zgodnie z ustaleniami organów upoważnionych do rozpoznania choroby zawodowej nie wykazano zmian organicznych w zakresie krtani, uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego, w tym niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niewydolnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, a stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. W aktach sprawy znajdują się wyniki badania lupolaryngostroboskopowego z 10 maja 2007 r. ze stwierdzeniem, że u skarżącej występuje niedomykalność głośni, spowodowana niewydolnością mięśni głosowych oraz występuje dysfonia hyperfunkcjonalna. Organy nie odniosły się merytorycznie do tego dokumentu, stwierdzając wyłącznie, że skoro wydany on został przez podmiot nieuprawniony do rozpoznania choroby zawodowej, nie ma znaczenia dowodowego. W ocenie Sądu stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca przedłożyła dowód z dokumentu, który stwierdza dysfonię hyperfunkcjonalną oraz niewydolność mięśni głosowych. Wymagało to dokonania właściwej oceny merytorycznej dokumentu. Poprzestanie na stwierdzeniu, że wydał je podmiot nieuprawniony jest niewystarczające. Oczywistym jest to, że rozpoznania choroby zawodowej dokonuje konkretny uprawniony organ, który oprócz stwierdzenia określonego schorzenia musi ocenić warunki pracy i narażenia zawodowego. Organy rozpoznające chorobę zawodową zmuszone są ocenić nie tylko rodzaj schorzenia, ale tło jego powstania. Zdaniem organów nie budzi wątpliwości narażenie skarżącej na możliwość powstania schorzenia o charakterze przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanym nadmiernym wysiłkiem głosowym w stosownym okresie. Sporna natomiast jest ocena kliniczna schorzenia, a więc charakter schorzenia, które wymaga właściwej analizy i przekonującego wyjaśnienia, że dysfonią hyperfunkcjonalna nie ma charakteru trwałej dysfonii i że niewydolność mięśni głosowych nie stanowi niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni, ewentualnie wykazanie, że diagnoza zawarta w dokumencie przedłożonym przez skarżącą jest oczywiście błędna. Dla zainteresowanej stwierdzenie występowania dysfonii i niewydolności mięśni głosowych może zawierać się w kwalifikacji schorzenia jako dysfonii trwałej, skoro występuje stan przewlekły oraz, niedowładu mięśni skoro wystąpiła niewydolność mięśni głosowych. Aby usunąć wszelkie wątpliwości konieczne jest wykazanie, że wskazywane przez skarżącą cechy schorzenia nie mieszczą się w kategorii schorzenia kwalifikującego do wykazu choroby zawodowej. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, oparte na wynikach ustaleń Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] oprócz arbitralnego negatywnego stwierdzenie nie wyjaśniły czy i dlaczego schorzenie skarżącej nie mieści się w pojęciu schorzenia określonego w pkt 15 pkt 3 wykazu chorób zawodowych. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej opinii. Podkreślenia wymaga jednak okoliczność, iż orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr. 98, poz.1071 ze zm.), czyli stanowią dowód w sprawie podlegający ocenie przez organy zgodnie z regułami dowodowymi zawartymi w art. 80 tej ustawy (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt l SA 2870/00 czy z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt l SA 1200/98, LEX nr 45833). Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia. A tak stało się w przedmiotowej sprawie. Z opinii na których oparł się organ nie wynika jednoznacznie, dlaczego schorzenie skarżącej nie mieści się w pojęciu schorzenia określonego w pkt 15 pkt 3 wykazu chorób zawodowych w świetle przewlekłego stanu chorobowego. To prowadzi do naruszania art. 80 kpa. Należy, zatem uznać, że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ nie wykonał należycie ciążących na nim obowiązków wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego należytej oceny, czym naruszono art. 77 i 80 postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego, rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2007 r., które orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2008 r. sygn. P 23/07 uznano za niekonstytucyjne. Pomimo odroczenia utraty mocy obowiązywania przepisów rozporządzenia, uchylenie orzeczenia znajduje też podstawy w art. 145 § 1 pkt1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 a kpa, gdyż na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, zapadło rozstrzygnięcie niekorzystne dla strony. Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa mają wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wziąć pod uwagę konieczność wyjaśnienia zasygnalizowanych niedokładności, a także wskazówki Sądu, które wskazują na potrzebę jasności, przejrzystości i zachowania logiki w uzasadnieniach zarówno orzeczeń jednostek leczniczych jak i w uzasadnieniach organów orzekających w sprawie. Należy przy tym uwzględnić fakt wejścia w życie nowych przepisów - rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.