II SA/Bd 598/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z [...] stycznia 2018r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy odmownej decyzji z [...] stycznia 2018 r. wydanej przez Burmistrza w przedmiocie zasiłku celowego na remont i naprawę powstałych szkód spowodowanych wichurą i deszczem, jak miała miejsce w nocy 11-12 sierpnia 2017 r., ze środków rezerwy celowej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach. J. K. w dniu [...] sierpnia 2017 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego z rezerwy celowej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z uwagi na poniesienie szkód w wyniku nawałnicy - przekraczających 20 000 zł. Organ I instancji prowadząc postępowanie dołączył do akt kserokopię "Oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – sierpień 2017 r. z [...] sierpnia 2017 r." W toku postępowania w dniu [...] września 2017 r. przeprowadzono wywiad dokonując w protokole opisu strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy Burmistrz w dniu [...] września 2017 r. wydał decyzję odmawiając J. K. przyznania zasiłku celowego "na remont budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego w związku ze stratami poniesionymi w wyniku nawałnicy z dnia 11 sierpnia 2017 r." Powołując się na ocenę strat dokonaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017r. organ wskazał na nie spełnienie przez wnioskującego kryterium procentowego oszacowania strat (progu 5%). Decyzją z [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało na naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie sytuacji rodziny J. K., nie wskazanie sposobu ustalenia procentowej wysokości strat. Ponadto dostrzeżono naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie poinformowania wnioskującego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji podjął próbę przeprowadzenia oględzin. Nie sporządzono protokołu oględzin z uwagi na nieobecność J. K., dołączono jednak do akt dokumentację fotograficzną sporządzoną w miejscu zamieszkania J. K. oraz notatkę z rozmowy przeprowadzonej z ojcem wnioskującego. Organ uzyskał też od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. informację potwierdzającą zgłoszenie szkód na budynku mieszkalnym należącym do J. K. J. K., poinformowany o możliwości zapoznania się z tak zgromadzonym materiałem dowodowym, w piśmie z [...] stycznia 2018 r. wniósł o powołanie biegłego rzeczoznawcy w celu ustalenia wysokości strat. Burmistrz ponownie odmówił przyznania zasiłku celowego – wydając wyżej powołaną decyzję z [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że straty zgodne są z "Oceną uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – sierpień 2017 r." z dnia [...] sierpnia 2017 r., a straty te zostały oszacowane na poziomie 3,5%. Jednocześnie organ stwierdził, że poczynione ustalenia pozwalają na wniosek, iż aktualny stan budynku jest przede wszystkim wynikiem dotychczasowego działania właściciela, (raczej brakiem jego działania), a nie wynikiem nawałnicy. Organ wskazał też, że nie udało się wyjaśnić jakie lokale w budynku podlegającym ocenie należą do wnioskującego. Poczynił też uwagę, że J. K. nie wypowiedział się na temat zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie zgłosił żadnych wniosków. Jednocześnie wyraził stanowisko, że w sprawie nie zachodziła potrzeba uwzględnienia wniosku dowodowego zgłoszonego przez wnioskującego albowiem organ uznał za wiarygodny materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania. Uzasadniając odmowę przyznania zasiłku celowego organ powołał się na pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 i 29 sierpnia 2017 r. – "Zasady udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie w usuwaniu skutków klęsk żywiołowych pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej". Wyjaśnił przy tym, że szkody w przypadku J. K. powstały przed [...].08.2017r. i w związku z tym nie mogły być one przedmiotem rozpoznawania w postępowaniu dotyczącym szkód powstałych w wyniku nawałnicy. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wniósł o jej uchylenie kwestionując wiarygodność "Oceny uszkodzeń budynku" z [...] sierpnia 2017 r. Odwołujący wskazał na brak podstawy prawnej sporządzenia tego dokumentu, a także brak wskazania metodologii procentowego udziału poszczególnych elementów budynku jako całości. Odwołujący podtrzymał wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy w celu dokonania oceny powstałych wskutek nawałnicy strat. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję. Jako podstawę rozstrzygnięcia SKO wskazało na przepisy: art. 2, art. 3 ust.1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a ponadto przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 sierpnia 2017 r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działań żywiołu w sierpniu 2017 r., w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowanych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W jej uzasadnieniu SKO dodatkowo powołało się na pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 i 29 sierpnia 2017 r. określające zasady udzielania pomocy na odbudowę zniszczonych budynków. Organ odwoławczy uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że straty powstałe na skutek zdarzenia klęskowego z 11 sierpnia 2017 r. są na poziome 3,5% i zostały oszacowane przez osoby uprawnione, posiadające wiedzę z zakresu prawa budowlanego. Tym samym nie było podstaw do podważania w/w ustaleń. Organ odwoławczy jednocześnie stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wnika, iż aktualny stan budynku jest "głównie wynikiem braku działań strony w kierunku jego odpowiedniego utrzymania (braku bieżących remontów), a nie wynikiem nawałnicy". Organ odwoławczy powołując treść art. 40 ustawy o pomocy społecznej podkreślił, że zasiłek celowy nie może być traktowany jako rekompensata za straty, nie ma bowiem charakteru odszkodowawczego. Reasumując swoje rozważania organ odwoławczy podniósł ostatecznie, że organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa – w tym powołanego art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej i dlatego zaskarżona decyzja podlegała utrzymaniu jako wydana zgodnie z prawem. J. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: - art. 2, art. 3 ust. 1, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez nie udzielenie pomocy, - art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie, - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie dołączenie do akt sprawy dokumentów stwierdzających legalność "Oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – sierpień 2017" oraz podstawę prawną przyjętego sposobu oszacowania strat, - art. 80 k.p.a poprzez nie udowodnienie podstawy prawnej w/w dokumentu oraz zawartego w nim sposobu oszacowania strat, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podanie podstawy prawnej w/w dokumentu oraz zawartego w nim sposobu oszacowania strat, - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inne organy – mianowicie wyjaśnienia, czy zawarty w dokumencie sposób obliczeń oparty jest na przepisach prawa, - art. 100 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, czy wydanie decyzji było możliwe bez wyjaśnienia podstawy prawnej oszacowania strat w/w dokumencie z 30 sierpnia 2017r., - pkt IV ppkt 5 "Zasad udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie w usuwaniu skutków klęsk żywiołowych pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej" – poprzez jego nie zastosowanie i oszacowanie szkód w budynku podczas nielegalnych oględzin przeprowadzonych bez udziału pracownika organu nadzoru budowalnego. W uzasadnieniu skargi J. K. wyraził podgląd co do "nielegalności" dokumentu w postaci "Oceny uszkodzeń budynku" z [...] sierpnia 2017 r., podtrzymując argumentacje przedstawiona w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podważając wiarygodność tego dowodu skarżący dodatkowo wskazał, że podczas dokonywania oszacowania strat pracownicy organów Inspekcji Nadzoru Budowlanego byli przemęczeni, "co innego wpisywali do dokumentów, a co innego mówili", a uwagi poczynione w rubryce o takiej nazwie nie są zgodne ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. eliminuje z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracyjny gdy stwierdzi, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie ustaliły bowiem w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, w konsekwencji tego naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń celowe jest wskazanie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy administracyjne do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 k.p.a. Obowiązki te są realizowane dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organy administracji całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiającą przyznania J. K. zasiłku celowego, w sytuacji zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej w związku z poniesionymi stratami w wyniku nawałnicy z dnia 11 – 12 sierpnia 2017 r. Bezspornym w sprawie jest, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1345), Gmina została uznana jako gmina poszkodowana w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017 r., w której stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych – w załączniku (lp. 1.13) do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1547). W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku J. K. z [...] sierpnia 2017 r. Skarżący we wniosku tym zwrócił się "o pomoc w formie zasiłku celowego na remont i naprawę powstałych szkód spowodowanych wichurą i deszczem", w szczególności (na co wskazuje uzasadnienie wniosku) na "naprawienie szkód w odbudowie dachu i remont po zalaniu". Zauważyć należy, że wniosek skarżącego nie określa jakiego budynku dotyczy. Z akt sprawy wynika, że na terenie nieruchomości, zamieszkałej przez skarżącego, znajduje się również budynek gospodarczy, co do którego w "Ocenie uszkodzeń budynku" z [...] sierpnia 2017 r. odnotowano uszkodzenia "powstałe przed nawałnicami". Organ odwoławczy oraz organ I instancji, w sposób sprzeczny z przepisami art. 7 i art. 61 k.p.a. nie określili w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości przedmiotu postępowania. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji wynika, że powodem odmowy przyznania pomocy skarżącemu było również ustalenie, że "szkody powstałe przed dniem 11.08.2017r." – co w zestawieniu z zebranym materiałem dowodowym (adnotacją zawartą w "Ocenie uszkodzeń budynku") może sugerować, że organy objęły postępowaniem również pomoc na remont i naprawę szkód powstałych w budynku gospodarczym. Analizując treść uzasadnienia decyzji obu organów nie sposób jednak ustalić w jakim zakresie rozpoznano sprawę. Podkreślić też należy, że w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajdują się wyłącznie potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia "Oceny uszkodzeń budynków spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – sierpień 2017 r". dotycząca budynku jednorodzinnego z częścią usługową w miejscowości Ł., P. [...]. Dokument ten został złożony bez załączników w nim wymienionych – tj. dokumentacji fotograficznej. W związku z tym nie sposób odnieść się do zarzutów skarżącego kwestionujących wiarygodność tego dowodu. Wskazać bowiem należy, iż ten jeden z zasadniczych dokumentów urzędowych w sprawie winien znaleźć się w aktach w oryginale, a z pewnością jako kompletny. Można jedynie wskazać, że z dokumentu tego wynika, że podczas wstępnej kwalifikacji ustalono między innymi uszkodzenia dachu (zerwanie) oraz zalanie tynku. Również w protokole z wywiadu przeprowadzonego [...] września 2017 r. odnotowano "ślady ubytków tynku", "widoczne zacieki na suficie" oraz "uszkodzenia dachu". Organy nie odniosły się do tych okoliczności, a co więcej organ I instancji nie wskazał i nie wyjaśnił w oparciu o jakie dowody ustalił, że stan budynku jest wynikiem zaniedbań skarżącego (braku bieżących remontów), a nie wynikiem nawałnicy. W ocenie Sądu ustalenia organu I instancji (zaakceptowane przez organ odwoławczy) wykraczają poza zakres swobodnej oceny dowodów (co stanowi naruszenie art. 80 k.p.a.). Są też nielogiczne i niespójne. Organ I instancji z jednej strony wskazał bowiem na brak bieżących remontów, powstanie szkód przed nawałnicą z 11-12 sierpnia 2017 r., a z drugiej strony powołał się na procentowe oszacowanie strat dokonane w/w dokumencie z [...] sierpnia 2017 r. Tego istotnego uchybienia w postępowaniu nie dostrzegł organ odwoławczy, który nadto nie odniósł się do wniosku dowodowego skarżącego (sformułowanego w odwołaniu) o dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy celem oszacowania strat powstałych wskutek nawałnicy. Organ odwoławczy ograniczył się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia jedynie do wskazania dopuszczalności przeprowadzenia takiego dowodu. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 (§ 2). Przepisy te nie wyłączają jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów (§ 3). W sprawie nie zachodziła zatem przeszkoda prawna do przeprowadzenia dowodu przeciwko "Ocenie uszkodzeń" z [...] sierpnia 2018 r. o ile organy doszły by do wniosku, że skarżący w sposób skuteczny zdołał wykazać nieprawidłowości dokonanego oszacowania strat. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co stanowi dopełnienie zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., która stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W tym zakresie jednak organy winne rozstrzygnąć oraz wyjaśnić to w uzasadnieniu decyzji, a w rozpoznawanej sprawie tego obowiązku organ odwoławczy nie dopełnił i wydana decyzja nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 107 k.p.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769, dalej "u.p.s."). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). W myśl art. 7 u.p.s. pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom z powodu m.in. zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej (pkt 14), klęski żywiołowej lub ekologicznej (pkt 15). W myśl przepisu art. 39 ust. 1 u.p.s. (który wbrew zarzutom skargi ma w sprawie zastosowanie) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z art. 40 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2 art. 40, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z przytoczonych regulacji wprost wynika, że przesłanką warunkującą przyznanie pomocy w ramach tego zasiłku jest poniesienie straty w wyniku m.in. klęski żywiołowej. Weryfikacja zatem wniosku o przyznanie zasiłku celowego musi zostać oparta na wskazanych regulacjach prawnych i określonych w nich przesłankach przyznania zasiłku celowego. Przesłanką zaś warunkującą możliwość przyznania wskazanej pomocy, wprost określoną w art. 40 ust. 2 u.p.s., jest wymóg poniesienia straty w wyniku m.in. klęski żywiołowej. Podkreślić należy również, że wskazany zasiłek celowy jest świadczeniem oferowanym w ramach pomocy społecznej, i jako taki musi być przyznawany także zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej (m.in. z zasadą subsydiarności, pomocniczości i wspomagającego charakteru pomocy społecznej oraz możliwości pomocy społecznej - art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 2 i 4 u.s.p.). W szczególności wymaga podkreślenia, że zgodnie z celami i zasadami pomocy społecznej pomoc ta powinna być uruchomiana w sytuacji, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.s.p.). Decyzja w sprawie przyznania omawianego świadczenia ma co prawda charakter uznaniowy, jednakże organy mają obowiązek w uzasadnieniu decyzji wykazać, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy – tym samym rozważyć zarówno potrzeby osoby wnioskującej, ale też możliwości wsparcia społecznego oraz cele, zasady i zadania pomocy społecznej, wyważając słuszny interes obywatela oraz interes społeczny (art. 7 k.p.a.). Sąd zauważa, że poza przytoczeniem podstawy prawnej (wskazaniem konkretnych przepisów u.p.s.) w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie dokonano jednak oceny badanej sprawy (określonych okoliczności) w świetle norm prawa materialnego zawartych w/w przepisie art. 40 u.p.s. Organy ograniczyły się wyłącznie do oceny zasadności wniosku w świetle "Zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej", zawartych w piśmie z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-10/2017, zmienionym pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-20/2017. Należy zauważyć, że wskazane pisma organu rządowego nie należą do źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Pisma organów rządowych określające cel zasiłku, jego wysokość, zasady przyznania, podstawę i sposób przekazania oraz rozliczenia, nie należą do wskazanych w przytoczonym przepisie źródeł prawa powszechnie obowiązującego i dlatego nie mogły być samodzielną podstawą przyznania, bądź odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Podstawą prawą przyznania zasiłku celowego w związku ze stratą powstałą w wyniku zdarzenia klęskowego, finansowanego z rezerwy celowej z budżetu państwa, są zawsze stanowiące źródło powszechnie obowiązującego prawa przepisy ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organy podejmując zgodne z prawem rozstrzygnięcie zobowiązany są poczynić istotne w sprawie ustalenia w świetle regulacji zawartych w źródłach powszechnie obowiązującego prawa, a nie ograniczyć się w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć do wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przywołane pisma z 17 i 29 sierpnia 2017 r. niewątpliwe obrazują wolę organu rządowego odnośnie sposobu i zasad rozdysponowania przez organy pomocowe środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, którą to wolę organ pomocowy powinien co do zasady respektować, niemniej wydając decyzję administracyjną kształtującą sytuację prawną jednostki zobligowany jest przede wszystkim podjąć ją w granicach i na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Pomocnicze posługiwanie się zasadami ustalonymi we wskazanych pismach Ministra nie jest oczywiście niedopuszczalne, jednakże organy muszą wykazać, że przyjęły te zasady dla zrównania trybu i sposobu przyznawania tej szczególnej formy pomocy społecznej w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Nie mogą one jednak stanowić wyłącznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Reasumując - w ocenie Sądu dotychczas zgromadzony niepełny i nierzetelnie materiał dowodowy nie uprawniła do odmowy skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia z powodów wskazanych w uzasadnieniach decyzji organów administracji w tej sprawie. Jako niedostateczne należy między innymi ocenić odniesienie się przez organ I instancji do braku spełniania przesłanek przyznania zasiłku celowego w jakiejkolwiek wysokości – do niespełnienia kryteriów, w postaci nie osiągnięcia procentowego progu oszacowanych strat. W rozpoznawanej sprawie żaden z organów nie odniósł się jakkolwiek do sytuacji osobistej, majątkowej skarżącego, rodzaju uszkodzeń budynku mieszkalnego, czy uszkodzenia te były wynikiem nawałnicy i czy ostatecznie były tego rodzaju, że utrudniały lub uniemożliwiały zapewnienie podstawowych potrzeb bytowych skarżącego. Powyższe skutkować musi uchyleniem decyzji organów administracji obydwu instancji wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedynie na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego możliwe jest ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym dla właściwego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności ustali prawidłowo przedmiot postępowania (wyjaśni, czy wnioskiem objęty jest wyłącznie budynek mieszkalny i które lokale zajmowane przez wnioskującego), a następnie uzupełni materiał dowodowy w sprawie i przeprowadzi postępowanie dowodowe celem wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Organ powinien też wziąć pod uwagę, że istota sprawy polega na ustaleniu czy skarżący spełnia warunki do przyznania mu zasiłku celowego na pokrycie strat wywołanych w wyniku zdarzenia mającego znamiona klęski żywiołowej w sierpniu 2017 r. W niniejszym postępowaniu kluczowe znaczenie ma zatem to, czy strona poniosła (i jakie) straty w wyniku klęski żywiołowej, a także czy nie jest w stanie ponieść kosztów odbudowy oraz naprawy powstałych szkód we własnym zakresie. Organ w szczególności winien oprzeć dalsze ustalenia na oryginałach protokołów oględzin zabudowań należących do skarżącego dotyczących oceny uszkodzeń spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych wraz z dokumentacją fotograficzną, o której w nich mowa. Powinien również rozpoznać wnioski dowodowe strony zgodnie z wymogami określonymi w k.p.a. W tym miejscu Sąd chciałby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej części skarga nie jest zasadna. Powołany w skardze w/w przepis nie może bowiem stanowić podstawy do zawieszenia postępowania celem przeprowadzenia czynności dowodowej. Przeprowadzenie wnioskowanego przez stronę dowodu przez organ prowadzący postępowanie nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie. Mimo nietrafności powyższego zarzutu Sąd uznał wnioski skargi za w pełni uzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r.