II SA/Bd 598/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. B. - G. na postanowienie W. K.-P. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od W. K.-P. na rzecz skarżącej E. B. - G. kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Starosta L. odmówił żądaniu skarżącej E. B. wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. w P. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości L. przy ul. [...], obręb ewid. nr [...], na terenie działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Postanowienie wydano w toku wznowionego, na wniosek skarżącej oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną z dnia [...] października 2017 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołując się na przepis art. 152 § 1 kpa stwierdził, że w świetle okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a przede wszystkim materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy zakończonej ww. decyzją ostateczną i załącznika dołączonego do wniosku, nie istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo możliwości uchylenia ostatecznej decyzji. Wskazał również, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 kpa powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie domagając się jego uchylenia i uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w całości. Skarżąca zarzuciła brak uzasadnienia prawnego postanowienia i wyjaśnienia dlaczego według organu nie istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo możliwości uchylenia decyzji, w tym w szczególności nie odniesienie się do wskazanych przez skarżącą we wniosku o wstrzymanie okoliczności przemawiających za uznaniem jej za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną (bliskość działki inwestycyjnej – nr [...] w stosunku do działki skarżącej – nr [...], negatywne dla skarżącej i jej nieruchomości skutki budowy, w tym "palowania" i wywołanych przez nie wstrząsów) oraz nie wzięcie pod uwagę, że dla wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 kpa wystarczające jest każde prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień, które nie wymaga udowodnienia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 kpa powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Ponadto wskazując, że Starosta L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2017 r., Wojewoda stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. kończy postępowanie w sprawie, a w sytuacji ostatecznego zakończenia wznowionego postępowania zbędnym jest udzielenie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania decyzji. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r., skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz art. 152 § 1 kpa poprzez pominięcie istniejącego prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skarżąca podtrzymała argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, w tym dotyczące ograniczeniu rozważań wyłącznie do stwierdzenia braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, bez wyjaśnienia i przedstawienia procesu rozumowania, który doprowadził organy do takiego wniosku. Skarżąca podkreśliła także, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 152 §1 kpa jest związane w niniejszej sprawie z przesłankami uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tj. oddziaływaniem inwestycji na prowadzoną w budynku skarżącej działalność w postaci gabinetu dentystycznego oraz sposób i komfort korzystania z prawa własności skarżącej, negatywnymi skutkami budowy inwestycji dla nieruchomości skarżącej (wibracje, wstrząsy które mogą doprowadzić do uszkodzenia budynku skarżącej), a także emisją spalin i hałasem samochodów mających dojeżdżać planowaną w ramach inwestycji drogą do nowego parkingu przy planowanym centrum handlowym (co stanowi immisje materialne na nieruchomość skarżącej). Skarżąca podkreśliła przy tym, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale także osoby, na których nieruchomość inwestycja/roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać, przy czym chodzi tu o jakiekolwiek oddziaływanie, a nie jedynie negatywne oddziaływania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli postanowienia stanowiącego przedmiot skargi w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 ppsa), Sąd uznał za konieczne uwzględnienie wniesionej w sprawie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Sprawę podlegającą kontroli Sądu zainicjował wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2019 r. o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, złożony do Starosty [...] w ramach wznowionego przez ten organ na wniosek skarżącej, oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. Zgodnie z art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W przypadku wznowienia postępowania mamy do czynienia ze względną suspensywnością. Samo złożenie żądania wznowienia nie powoduje, w przeciwieństwie do odwołania, obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Istnieje jedynie obowiązek rozważenia tej kwestii, zwłaszcza gdy z odpowiednim wnioskiem występuje strona wnioskująca o wznowienie. Wstrzymanie nie jest przy tym pozostawione swobodnemu uznaniu organu, ale uzależnione od zaistnienia przesłanek z art. 151 § 2 kpa, tj. wystąpienia w sprawie okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie oznacza jednak, że kwestia ta podlega udowodnieniu, albowiem takim terminem nie posłużył się ustawodawca. Wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Ocena wskazanych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Jednocześnie podkreślić należy, iż w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a jedynie bada się zaistnienie przesłanek zastosowania instytucji procesowej, o której mowa w art. 152 § 1 kpa, która służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania ostatecznej decyzji. W związku z tym, iż instytucja wstrzymanie wykonania decyzji, o której mowa w art. 152 § 1 kpa odnosi się do trybu postępowania uregulowanego w rozdziale 12 kpa, tj. wznowienia postępowania wskazać należy, że istotą sprawy o wznowienie postępowania jest to, że może ono dotyczyć wyłącznie postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej, gdyż wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji. Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 – art. 152 kpa) wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 kpa), kolejny zaś - mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu, dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Wśród podstaw wznowienia postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca wskazał m.in. podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc okoliczność niebrania przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu, na którą to okoliczność powołała się w niniejszej sprawie skarżąca. Gdy organ ustali nieistnienie badanej podstawy wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Gdy natomiast organ stwierdzi istnienie podstawy wznowienia postępowania to wówczas uchyla decyzję dotychczasową i rozstrzyga o istocie sprawy. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną) organ wydaje zatem dopiero po ustaleniu przyczyny wznowienia, powodującej uchylenie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 kpa, o ile w końcowej fazie swych ustaleń nie stwierdzi, iż wystąpiły przeszkody wymienione w art. 146). Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ ma więc obowiązek przystąpić po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia jej wystąpienia, organ przystępuje do dalszej, już merytorycznej oceny i bada wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy. Wznowienie opiera się na podstawach wskazujących na wady prowadzonego postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 145 kpa. Merytorycznym zwieńczeniem każdego postępowania jest decyzja administracyjna. Jeśli wnioskodawca powołuje się na podstawę wznowienia zawartą w art. 145 kpa, organ wznawia postępowanie, a następnie bada istnienie powołanej podstawy wznowienia i jeśli ona występuje, rozstrzyga sprawę merytorycznie. Skutkiem przeprowadzonego postępowania jest jedno z rozstrzygnięć z art. 151 kpa, które odnosi się do decyzji ostatecznej. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z art. 152 § 1 kpa również dotyczy decyzji ostatecznej, będącej skutkiem postępowania, którego dotyczy zarzucana kwalifikowana wada postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2019 r. złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Starosta L. zmienił jednak na wniosek inwestora decyzję własną z dnia [...] października 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, zatwierdzając zamienny projekt budowlany. Decyzja zmieniająca stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2019 r. (jak wynika z pieczęci i adnotacji organu zawartej na decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r.). Oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z ostateczną zmianą decyzji z dnia [...] października 2017 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., zmieniono bowiem skutecznie decyzję z dnia [...] października 2017 r. Pierwotna decyzja straciła więc swój odrębny byt, gdyż zastąpiła ją decyzja pierwotna, ale w wersji zmienionej. Jeśli pierwotna decyzja, jako decyzja wieńcząca postępowanie, nie funkcjonuje w obrocie w pierwotnym kształcie, to nie można ani doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu według reguł i zasad określonych w art. 151 kpa, gdyż wynik postępowania wznowieniowego dotyczy losów istniejącej decyzji kończącej ostatecznie to postępowanie, ani też wstrzymać wykonanie takiej decyzji, skoro decyzja ta w wersji niezmienionej nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Przedmiotem rozstrzygania, w ramach postępowania określonego w rozdziale 12 kpa, może być bowiem tylko taka decyzja, która funkcjonuje w obrocie prawnym. Skoro w dniu w dniu [...] lutego 2019 r. (dzień uostatecznienia się decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., zmieniającej decyzję z dnia [...] października 2017 r.) decyzja z dnia [...] października 2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę nie funkcjonowała już w obrocie prawnym w pierwotnym kształcie, to nie można było po dacie [...] lutego 2019 r. orzekać co do jej wstrzymania w pierwotnym kształcie, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, tj. Wojewoda i Starosta L., wydając odpowiednio w dniu [...] maja 2019 r. zaskarżone postanowienie i w dnia [...] marca 2019 r utrzymane w mocy postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] października 2017 r., gdyż od momentu, kiedy decyzja zamieniająca z dnia [...] stycznia 2019 r. stała się ostateczna ([...] luty 2019 r.) istniejącą i funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę, jest decyzja pierwotna w wersji zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., a nie decyzja z dnia [...] października 2017 r. w wersji niezmienionej. Decyzja pierwotna, która - w następstwie dokonanej skutecznie i ostatecznie zmiany tej decyzji - utraciła swój odrębny byt i kształt, nie może w związki z tym stanowić przedmiotu rozstrzygania we wznowionym postępowaniu, co obejmuje także możliwość orzekania co do wstrzymania wykonanie takiej decyzji. Skoro decyzja pierwotna już nie funkcjonuje w obrocie prawnym w wersji niezmienionej, to niemożliwe i bezprzedmiotowe jest orzekanie w kwestii wstrzymania jej wykonania. W takim wypadku bowiem istnieje jedynie możliwość wydania rozstrzygnięcia co do decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym, a taką decyzją w okolicznościach sprawy była decyzja pierwotna w wersji zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., co zostało całkowicie pominięte przez orzekające organy. Jednocześnie jedynie dodatkowo należy wskazać, że błędne jest stanowisku Wojewody, iż wydanie przez organ I instancji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] października 2017 r. (zaznaczyć należy, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2017 r., zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r.) oznacza ostateczne zakończenie wznowionego postępowania i czyni zbędnym udzielenie tymczasowej ochrony. Decyzje organu z art. 151 § 1 kpa wydane w wyniku postępowania wznowieniowego są bowiem decyzjami pierwszej instancji i służy od nich odwołanie bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a instytucja wstrzymania wykonania decyzji z art. 152 § 1 kpa dotyczy decyzji ostatecznej, kończącej sprawę, stanowiącą przedmiot wznowienia postępowania, a nie decyzji podjętej we wznowionym postępowaniu w trybie art. 151 kpa. Ponadto rację ma skarżąca, że orzekające w sprawie organy w gruncie rzeczy w ogóle nie wyjaśniły, w tym zwłaszcza w kontekście zarzutów skarżącej, dlaczego przyjęły, iż okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wobec powyższego, uznając że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] października 2017 r. (w wersji niezmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa, stwierdzając istotne naruszenie przez orzekające w sprawie organy art. 152 § 1 kpa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).