II SA/Bd 601/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. S., M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz J. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie kotłowni do istniejącego budynku gospodarczego oraz budowie osadnika dwukomorowego, izolowanego ekologicznie-szamba, na terenie działki nr 5/1 położonej przy drodze gminnej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Powyższa decyzja doręczona została inwestorowi oraz właścicielom sąsiednich działek. W dniu [...] odwołanie od tej decyzji wnieśli: R. P., który otrzymał decyzję organu I instancji w dniu [...] oraz M. Sz. i M. K., którym w/w decyzji nie doręczono. Odwołujący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji podnosząc, że planowana inwestycja narusza interesy właścicieli sąsiednich działek, a ponadto budzi zastrzeżenia z punktu widzenia konieczności zachowania ładu przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym w sprawie odwołania M. Sz. i M. K., stwierdziło jego niedopuszczalność. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazało art. 134 i art. 28 k.p.a. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, iż żadna z działek należących do odwołujących się nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy postępowanie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium wyjaśniło, że do kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy należą, poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji, właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji tj. bezpośredni jej sąsiedzi. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że M. Sz. i M. K. nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., zaś wniesienie odwołania od decyzji przez osobę nie będącą stroną tego postępowania skutkuje jego niedopuszczalnością ze względów podmiotowych i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie M. Sz. i M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 7, 10§1 i art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący opisali przebieg postępowania instancyjnego i podnieśli, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie tylko bezpośredni sąsiedzi inwestycji, ale również inne osoby mogą doznawać ograniczeń w korzystaniu ze swej nieruchomości z uwagi na uciążliwości spowodowane hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi, zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty zawarte w skardze nie określają naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Sąd jednak, zgodnie z art. 134§1 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i w oparciu o ten przepis może brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać m. in. z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Obejmuje ono przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z kolei brak przymiotu strony w rozumieniu art.28 k.p.a. jako przesłanki stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (a zatem z przyczyn podmiotowych), w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego budził wątpliwości prawne, co spowodowało wypracowanie w tej kwestii dwóch stanowisk. Zgodnie z jednym z nich ustalenie przymiotu strony może zostać dokonane bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Według drugiej koncepcji również w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania, organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wątpliwość prawną odnośnie powyższej kwestii rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę o treści: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (sygn. akt OPS 16/98, ONSA 4/1999 poz. 119). Wynika stąd, że przepis art. 134 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. NSA wyjaśnił również, że twierdzenie strony, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Zgoda bowiem co do objęcia zakresem wstępnego badania przez organ odwoławczy również interesu prawnego podmiotu odwołującego się, oznaczała by w istocie badanie poza sformalizowanym postępowaniem odwoławczym materialnoprawnej legitymacji strony wnoszącej odwołanie, badanie w sposób wyłącznie gabinetowy i tylko na podstawie akt sprawy, słowem - uznanie takiej koncepcji jest równoznaczne z akceptacją dla prowadzenia bliżej nieokreślonego "postępowania przed postępowaniem" w sprawie legitymacji strony wnoszącej odwołanie. Rozpoznając niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] w istocie dokonało merytorycznej oceny interesu prawnego odwołujących się co do ich udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Z oceną tą sąd w niniejszym składzie zgadza się. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że w zależności od okoliczności sprawy - także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji mogą żądać ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów należących do innych osób. Należy w tym miejscu podkreślić jednak, iż w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 września 2004 r., sygn. OSK 394/2004, Baza Orzeczeń LEX nr 160631). Mimo dokonania trafnej oceny, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym skarżącym nie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., organ odwoławczy nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. lecz wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 kpa., co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.