II SA/Bd 601/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Złotniki Kujawskie z dnia 26 marca 2019 r. nr VI/29/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Dnia [...] marca 2019 r. Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej powoływanej jako "upzp"), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie miejscowości B., gmina Z. K. (publ. Dz. Urz. Woj. K. – P. z 2019 r. poz. 1875, dalej powoływanej jako "uchwała"). Uchwała ta została zaskarżona przez W. K., który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 6 pkt 2 zarzucając naruszenie obowiązujących w dacie sporządzenia uchwały przepisów art. 15 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 37a upzp, w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 upzp, poprzez wprowadzenie w § 6 pkt 2 uchwały zakazu budowy ogrodzeń pełnych oraz ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru, po uprzedniej analizie 37a ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 774, dalej powoływanej jako "ustawa krajobrazowa"), art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp i art. art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej oraz powołaniu się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, iż żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej określany też jako "mpzp" lub "plan miejscowy"), w stosunku do którego uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu podjęto po dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej, nie może zawierać ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, gdyż na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a upzp rada gminy winna określać zasady i warunki sytuowania ww. obiektów w odrębnej niż plan miejscowy uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że nie podjęła uchwały o której mowa w art. 37a ust. 1 upzp. W związku z brakiem tej uchwały przy opracowaniu zaskarżonego planu i jego uchwalaniu za zasadne przyjęto wprowadzić "zakaz budowy ogrodzeń pełnych oraz ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych" z uwagi na szczególne położenie terenu, w pobliżu terenu wodnego. Rada uczyniła to dbając o estetykę miejsca objętego planem, mając na względzie ład przestrzenny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 upzp. Wobec tego zdaniem Rady nie zostały przekroczone jej kompetencje wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała została poddana kontroli sądowej w oparciu o kryterium legalności, z uwzględnieniem przesłanek stwierdzenia nieważności aktu planistycznego określonych w art. 28 § 1 upzp. Zgodnie z jego treścią istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przeprowadzona w tych zakresie kontrola sądowa przedmiotowej uchwały wykazała zasadność i słuszność zarzutów organu nadzoru co do regulacji § 6 pkt 2 uchwały, jako przepisu wykraczającego w swej treści poza określoną w art. 15 ust. 2 i 3 upzp materię, która może być uregulowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a tym samym świadczących o dopuszczeniu się przez Radę Gminy istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 upzp. Wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie Wojewoda, wnosząc jako organ nadzoru do Sądu skargę na przedmiotową uchwałę, w związku z tym, iż nie orzekł o jej nieważności w kwestionowanej części w ustawowym terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, zarzucił że zaskarżone przepisy uchwały w myśl obowiązujących w chwili podjęcia przedmiotowej uchwały przepisów upzp, zostały podjęte bez podstawy prawnej z uwagi na uchylenie art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp i wykraczają tym samym poza materię, która może być uregulowana w mpzp, pozostając w sprzeczności z art. 37a upzp. Istotę sporu stanowiło zatem, czy Rada Gminy miała kompetencję do uregulowania w przedmiotowej uchwale w sprawie planu miejscowego kwestii dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń, czego wyrazem jest objęty zaskarżonym przepisem § 6 pkt 2 uchwały zakaz budowy ogrodzeń pełnych oraz ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych. Jak podkreślono powyżej istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, jak i istotne naruszenie trybu jego sporządzania, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 upzp). Wskazane zasady i tryb szczegółowo uregulowane zostały w upzp na gruncie Rozdziału 2 "Planowanie przestrzenne w gminie", w art. 14 i następnych. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje art. 15 ust. 2 i 3 upzp, w których zawarty został katalog enumeratywnie wymienionych elementów mpzp - obligatoryjnych (ust. 2) i fakultatywnych (ust. 3). W przedmiotowej skardze organ nadzoru podniósł zarzut dotyczący naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, których to przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności mpzp z przepisami prawa. Pojęcie to wiązać należy z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przechodząc do oceny zarzucanej sprzeczności z prawem § 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że Wojewoda trafnie powiązał zarzucane naruszenie prawa ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. przez ustawę krajobrazową. Mocą ustawy krajobrazowej w upzp, po art. 37, dodano bowiem przepisy art. 37a-37e, zawierające: fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a, art. 37c upzp) - zwanej potocznie "uchwałą reklamową" - szczególny, rozbudowany tryb przygotowania i podejmowania takiej uchwały (art. 37b upzp), oraz sankcje administracyjne (kary pieniężne) za jej nieprzestrzeganie (art. 37d, art. 37e upzp). Uchwała reklamowa jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 upzp) i dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 upzp), z tym że może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy (art. 37a ust. 6 upzp.). W omawianej uchwale rada gminy może zatem ustalić zasady i warunki sytuowania ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zgodnie z art. 37a ust. 9 i 10 upzp uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych - nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały - z tym, że zarazem może ona: 1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; 2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale. Jednocześnie mocą ustawy krajobrazowej, z dniem 11 września 2015 r.: - w art. 15 ust. 3 upzp uchylono pkt 9, który stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane"; - do art. 15 ust. 2 upzp, po pkt 3, dodano pkt 3a, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady kształtowania krajobrazu". Ustawa krajobrazowa zawiera w odnośnym zakresie również przepisy przejściowe - art. 12 ust. 1-3 - w następującym brzmieniu: "1. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. 2. Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 3. Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe." Z cytowanych przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej jasno wynika, że wejście w życie tej ustawy nie wpływało na obowiązywanie uprzednio uchwalonych planów miejscowych, a wejście w życie uchwały reklamowej powoduje jedynie uchylenie tych regulacji ww. planów miejscowych, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp. Ponadto art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej przesądza, że w przypadku postępowań planistycznych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnioskując a contrario, do planów miejscowych, do których sporządzenia lub zmiany przystąpiono po 11 września 2015 r., mają zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową (tak też A. Fogel (w:) Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uwaga 1 do art. 12). Ponadto w doktrynie wskazuje się, że ponieważ ustalenia art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp mają charakter fakultatywny, to w sytuacji określonej w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej od gminy zależy, czy regulacje w tym zakresie wprowadzi w planie miejscowym, czy też przystąpi do sporządzania uchwały reklamowej zgodnie z art. 37a upzp (tak A. Fogel (w:) Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12). Godzi się podkreślić, że taki wybór miejsca regulacji - mpzp albo uchwała reklamowa - nie istnieje w przypadkach nieobjętych zakresem art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, a więc gdy procedura planistyczna (sporządzenie lub zmiana planu miejscowego) została zainicjowana już po wejściu w życie tej ustawy. W kontrolowanej sprawie do wszczęcia procedury planistycznej, mającej na celu wprowadzenie zmian do obowiązującego już planu miejscowego, doszło już po dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej. Z dokumentacji prac planistycznych wynika bowiem, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rad podjęła [...] listopada 2016 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego należy dokonywać przez pryzmat przepisów upzp w brzmieniu nadanym przez ustawę krajobrazową, obowiązujących w dacie uchwalenia tego planu - czyli w szczególności z dodanym art. 37a i następnymi upzp oraz bez art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp, który został uchylony ustawą krajobrazową. W ocenie Sądu istota ww. zmian legislacyjnych sprowadzała się do "wyjęcia" zagadnień dotychczas regulowanych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp z zakresu materii planistycznej (właściwej planom miejscowym) i uczynienie z niej materii regulowanej odrębną uchwałą, wydawaną na podstawie art. 37a ust. 1 upzp, bez zmiany fakultatywnego charakteru samej regulacji gminnej poświęconej zasadom i warunkom sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Co do zasady rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 586/17, publ. CBOSA) - co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada Gminy, zamieszczając w § 6 pkt 2 uchwały kwestionowane regulacje wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 upzp zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia mpzp. Tym samym dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności ww. zapisów zaskarżonej uchwały. Nie sposób bowiem przyjąć, iż uregulowanie w planie miejscowym materii powierzonej przez ustawodawcę prawodawcy gminnemu do unormowania w odrębnej uchwale (w dodatku podejmowanej w szczególnym trybie - art. 37b upzp), stanowiło naruszenie prawa nieistotne. Mając na względzie wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności, która wymaga, by materia regulowana aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia – nie można przy tym przyjąć, że podnoszona przez Radę w odpowiedzi na skargę okoliczność - kierowanie się dbałością o estetykę miejsca objętego planem zagospodarowania przestrzennego tj. o taką cechę przestrzeni, która jest jedną z cech ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 upzp – zwalniała radę gminy z respektowania wyżej opisanych granic upoważnienia ustawowego do stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na powyższe, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały.