II SA/Bd 602/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Wojewoda K. – P. (zwany dalej "Wojewodą") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z [...] października 2017 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie instalacji technologicznej i okablowania elektrycznego w istniejącej stacji paliw na terenie działek nr [...] przy ul. [...] we [...]. Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. (złożonym organowi w tym samym dniu) skarżący S. F., prowadzący Zakład Robót Instalacyjno – Budowlanych, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. poz. 156, poz. 1118 z późn. zm., zwanej w skrócie "Prawem budowlanym") zgłosił Prezydentowi M. [...] zamiar przystąpienia do robót budowlanych na działkach nr [...] przy ul. [...], polegających na remoncie instalacji technologicznej i okablowania elektrycznego w istniejącej stacji paliw. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Prezydent, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw wobec złożonego zgłoszenia. Organ stwierdził, że stosownie do art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie planowany remont wymaga natomiast uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...].AR uchylił decyzję Prezydenta w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda uznał za błędne stwierdzenie, iż o tym, czy dana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przesądza sama potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. O potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko rozstrzyga bowiem organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w drodze postanowienia. W niniejszej sprawie postanowienie w tym przedmiocie nie zapadło. W tym zakresie zatem zgłoszenie wymaga uzupełnienia. W wyniku dalszego postępowania Prezydent decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] wniósł sprzeciw na dokonanie remontu instalacji technologicznej i okablowania elektrycznego w istniejącej stacji paliw na terenie działek nr [...] przy ul. [...] we [...]. Prezydent wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2011 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W dniu [...] września 2017 r. inwestor uzupełnił zgłoszenie o decyzję Prezydenta M. [...] z [...] kwietnia 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, z której to decyzji wynika, że określone w zgłoszeniu przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Organ podniósł, że stosownie do art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje natomiast wnieść sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W złożonym odwołaniu skarżący zakwestionował stanowisko, że planowane roboty wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda utrzyma w mocy decyzję Prezydenta z [...] października 2017 r. o wniesieniu sprzeciwu. Wojewoda podniósł, że organ pierwszej instancji po części właściwie wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego tj. zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże uzasadnienie i tryb prowadzenia postępowania był niezasadny. Wojewoda wskazał, że [...] czerwca 2012 r. Prezydent wydał postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Pomimo to organ I instancji pozostał bierny i oczekiwał na uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji nie zwrócił też uwagi, że postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko określa planowane przedsięwzięcie jako przebudowę, a nie remont. Wojewoda dokonał analizy planowanej inwestycji w świetle art. 3 pkt 6 i pkt 8 Prawa budowlanego. Podniósł, że w uzupełniniu zgłoszenia z [...] lutego 2018 r. inwestor wskazał m.in. że w ramach planowanych robót zostaną zdemontowane 3 jednopłaszczowe podziemne zbiorniki paliw, a w ich miejsce zostaną zamontowane pojemniki dwupłaszczowe. Wobec tego Wojewoda uznał, że określony w zgłoszeniu zakres robót należy zakwalifikować jako przebudowę a nie remont. W konsekwencji dla realizacji takiej budowli wymagane jest pozwolenie na budowę. W skardze do Sądu S. F. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody zarzucając, że organ błędnie ocenił, iż planowe przedsięwzięcie jest przebudową, a nie remontem. Skarżący podkreślił, że zgłoszenie nie dotyczy odrębnego obiektu budowlanego (trzech podziemnych zbiorników), a jedynie części obiektu budowlanego jakim jest stacja paliw jako całość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innej przyczyny niż wskazuje skarżący. Istotną kwestią w sprawie jest bowiem określenie, czy wydane przez organy rozstrzygnięcia zapadły w terminie określonym przez ustawodawcę. Przepis art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego określa przypadki, w których zamiast wymogu uzyskania pozwolenia na budowę istnieje wymóg zgłoszenia planowanych robót budowlanych organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Należy zauważyć także, że przedmiotowe zgłoszenie zostało złożone [...] listopada 2010 r. i do dnia [...] stycznia 2017 r. toczyło się w stanie prawnym, w którym ww. termin na wniesienie sprzeciwu wynosił 30 a nie 21 dni. Zmiana w tym zakresie nastąpiło w na mocy art. 5 pkt 6 lit. b ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 2199/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że wskazany wyżej termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, którego przedłużanie jest niedopuszczalne. Sąd podziela aprobowany przez NSA, utrwalony pogląd, iż uchylenie decyzji i orzeczenie o wniesieniu sprzeciwu przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, stanowi naruszenie prawa materialnego. Po tym terminie organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej (a tym bardziej decyzji kasacyjnej), gdyż jest pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Jest to jeden z przypadków, gdy organ odwoławczy jest ograniczony w możliwościach podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy może jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Podkreślenia przy tym wymaga, że sama zmiana materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji (w tym wypadku podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu) nie wymaga uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i wydania decyzji reformatoryjnej. Organ odwoławczy powinien w takiej sytuacji utrzymać w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w uzasadnieniu decyzji odwoławczej podać prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest bowiem jej integralną częścią (art. 107 § 1 k.p.a.). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy zauważyć, że kontrolowane obecnie przez Sąd postępowanie toczyło się wskutek zgłoszenia, które skarżący złożył [...] listopada 2010 r., a więc – jak wcześniej zwrócono uwagę, w stanie prawnym, w którym termin na wniesienie sprzeciwu, stosownie do ówczesnego brzmienia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wynosił 30 a nie 21 dni. Ów termin 30 – dniowy upływał [...] grudnia 2010 r. Przed upływem tego terminu organ I instancji – Prezydent M. [...], zgłosił sprzeciw wydając stosowną decyzję [...] grudnia 2010 r. P. skarżący złożył odwołanie, sprawą zajmował się także organ odwoławczy – Wojewoda, który jednakże orzekał po [...] grudnia 2010 r. (wskutek tego, że samo odwołanie zostało złożone [...] grudnia 2010 r.). W rezultacie zatem wówczas – jak wyżej wskazano, organ odwoławczy miał jedynie dwie możliwości: utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Zamiast tego organ jedynie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W rezultacie dalsze postępowanie toczyło się po upływie terminu materialnego, w którym możliwe było wniesienie sprzeciwu. Wydanie w tej sytuacji przez Prezydenta [...] października 2017 r. decyzji wnoszącej sprzeciw oraz utrzymanie w mocy tej decyzji przez Wojewodę (zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r.) nastąpiło z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) uchylił decyzję organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku). Ponadto jako że, jak wynika z wcześniejszych rozważań, upłynął termin, po którym dalsze postępowanie może zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej (sprzeciwu), a tym samym stało się ono bezprzedmiotowe, Sąd na podstawie art. 145 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył podstępowanie administracyjne.