II SA/Bd 602/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy w Kęsowie z dnia 30 grudnia 2010 r. nr III/10/2010 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Bd 602/19 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł skargę na Uchwałę Nr III/10/2010 Rady Gminy w Kęsowie z dnia 30 grudnia 2010 roku w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. istotne naruszenie art. 9a ust 15 w zw. z art. 9a ust 3 ustawy z dnia 29.11.2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z § 115, § 118 w zw. z §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 uchwały składu personalnego zespołu w sytuacji, gdy ten skład wynika wprost z ustawy. 2. istotne naruszenie art. 9a ust 15 ustawy z dnia 29.11.2005r o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 5 pkt 3 wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu przed upływem kadencji, skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne łub skarbowe. Na podstawie art. 147§ 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części § 2 ust 1 oraz § 5 pkt 3. Zaskarżoną Uchwałą numer III/10/2010 z dnia 20 grudnia 2010 roku, Rada Gminy w Kęsowie uchwaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko Pomorskiego. W ocenie skarżącego, uchwała zawiera błędy legislacyjne wynikające z przekroczenia kompetencji danych Radzie mocą art. 9 a ust 15 ustawy O przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z brzmieniem wzmiankowanej normy prawnej, rada gminy posiada delegację ustawową do określenia w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W § 2 ust 1 uchwały Rada Gminy w Kęsowie wskazała katalog podmiotów, które są członkami Zespołu Interdyscyplinarnego, dokonując przy tym modyfikacji odpowiednich przepisów ustawy. Tym samym, Rada wkroczyła w materię ustawową, co jest niedopuszczalne. Orzecznictwo co prawda dopuszcza możliwość powtórzenia w aktach prawa miejscowego zapisów ustawowych ale pod pewnymi warunkami, które w tym przypadku nie zostały spełnione. § 2 ust. 1 wskazanej uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust 3-5 u.p.p.r. Rada dokonała modyfikacji treści wskazując konkretne podmioty, przy jednoczesnym wskazaniu obok podmiotów obligatoryjnie wchodzących w skład zespołu, także podmiot uczestniczący w pracach zespołu fakultatywnie a mianowicie Prokuraturę Rejonową w Tucholi (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21.06.2018 w sprawie IV SA/GI 164/18). Ten ostatni podmiot nie jest podmiotem obligatoryjnie wchodzącym w skład zespołu. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 9a ust 5, w skład zespołu mogą wchodzić prokuratorzy. Abstrahując od błędnego uregulowania przez radę owej materii, na marginesie należy tylko podkreślić, że przedstawiciel Prokuratury Rejonowej w Tucholi, jak to ujęła rada, nie koniecznie musi być prokuratorem. Zgodnie natomiast z cytowaną ustawą, tylko prokurator może uczestniczyć w pracach zespołu. Uznać zatem należy, że Rada Gminy w Kęsowie dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych w powyższym zakresie. § 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały w swoim pkt. 2 jako jedną z przesłanek odwołania członka zespołu podaje skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub skarbowe. Owo uregulowanie wykracza poza upoważnienie do określania trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa bowiem nie nakłada na członków zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za jakiekolwiek przestępstwo. Jednoczenie ustawodawca nie upoważnił rady do określania wymagań wobec członków zespołu, jakie powinni spełnić aby wchodzić w jego skład co oznacza, że nie można określać niekaralności jako przymiotu warunkującego uczestnictwo w zespole interdyscyplinarnym (por. wyrok WSA Gliwicach z dnia 21.06.2018r. w sprawie IV SA/GI 164/18, WSA w Gorzowie Wlkp. dnia 10.10.2018 w sprawie II SA/Go 515/18). Konkludując, wskazać należy, że rada nie ma kompetencji do tworzenia metarialnoprawnych przesłanek warunkujących uczestnictwo poszczególnych osób w zespole interdyscyplinarnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2018 r., poz. 1302 ze zm., określanej dalej jako "P.p.s.a."), zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Tylko zatem istotne naruszenia prawa, a więc uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwał jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Nr III/10/2010 Rady Gminy w Kęsowie z dnia 30 grudnia 2010 roku w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Integralną częścią uchwały jest załącznik nr 1 opisany jako regulamin Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Kęsowie. Uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., w skrócie "u.p.p.r." lub "ustawa") i stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust.1). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; kuratorzy sądowi (ust. 4). Ponadto, w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Na mocy art. 9a ust. 15 ustawy, stanowiącego podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. zobowiązuje bowiem do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Skarżący zakwestionował wskazanie w § 2 ust 1 uchwały Rady Gminy w Kęsowie katalogu podmiotów, które są członkami Zespołu Interdyscyplinarnego, dokonując przy tym modyfikacji odpowiednich przepisów ustawy. Norma art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania składu zespołu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z 14 lutego 2018 r., sygn.. akt II SA/Go 10/18 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład. Ani przepis art. 9a pkt 15, ani żaden inny przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu zindywidualizowanych podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. To wójt, burmistrz albo prezydent miasta powołuje zespół interdyscyplinarny. Pomimo tego, w § 2 uchwały, Rada określiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego, modyfikując art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r. Zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Poza tym, do podmiotów obligatoryjnie wchodzących w skład Zespołu, określonych w § 2 ust. 1, Rada zaliczyła również przedstawicieli Prokuratury Rejonowej w Tucholi. Wedle unormowań zamieszczonych w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., nie jest to podmiot obligatoryjnie wchodzący w skład zespołu interdyscyplinarnego. Dopiero jeśli ten organ wyrazi taką wolę, wchodzi w skład zespołu. Zgodnie z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. w skład tego zespołu mogą wchodzić prokuratorzy. Także § 2 ust. 2 uchwały, w sposób istotny narusza art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 5 ustawy. W przepisie tym określono, że Wójt w zależności od potrzeby może zaprosić do pracy w zespole przedstawicieli innych instytucji, które mogą przyczynić się do rozwiązania problemu. Wedle natomiast unormowań zamieszczonych w omawianej ustawie (art. 9a ust. 5), w skład zespołu interdyscyplinarnego poza przedstawicielami podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie mogą wchodzić przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, co może wynikać z ich własnej inisjatywy. Z zestawienia kwestionowanego § 2 uchwały z postanowieniami art. 9a ust 3-5 u.p.p.r. wynika, że Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. W konsekwencji, należało stwierdzić, że § 2 uchwały istotnie narusza art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Uchwała podjęta w wyniku ustawowej delegacji powinna zawierać tylko to, do czego ustawodawca upoważnił organ samorządowy. Nie może także budzić wątpliwości, że wszystkie te kwestie, które nie zostały przekazane do uregulowania przez radę gminy, a są uregulowane w ustawie, mają zastosowanie w sprawach dotyczących materii objętej ustawą – w tym przypadku, ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Rada w § 5 uchwały wskazała, że przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu z pełnionej funkcji, stanowi skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwa umyślne lub skarbowe. W ocenie Sądu, wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, choć rada może określać warunki jego funkcjonowania. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Wobec powyższego, stwierdzić należało, że uregulowania zawarte w § 5 pkt 3 dotyczące skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie lub skarbowe nie mieszczą się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Prawidłowe funkcjonowanie zespołu nie jest możliwe bez wyboru jego przewodniczącego. Przewodniczący jest wybierany na pierwszym posiedzeniu, spośród jego członków co wynika z art. 9a ust 6. W załączniku do uchwały z góry ustalono, że Przewodniczącym Zespołu jest Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Kęsowie lub wskazany przez niego pracownik. Nie określono tym samym zasad wyboru przewodniczącego a tylko przypisano tę funkcję konkretnemu podmiotowi. O ile wskazanie konkretnego Ośrodka Pomocy Społecznej jako tego, który zapewnia obsługę administracyjną, nie jest zdaniem Sądu nieprawidłowością, która sama w sobie powodowałaby konieczność wyeliminowania tego zapisu poprzez stwierdzenie jego nieważności, o tyle wskazanie, że kierownik tego ośrodka jest przewodniczącym bez określenia zasad jego wyboru jest istotnym naruszeniem art. 9a ust 6 ustawy. Podobnie krytycznie należy ocenić regulacje zawarte w § 5 ust 6 załącznika do uchwały dotyczące częstotliwości spotkań zespołu. Ustawowa regulacja zawarta w art. 9a ust. 7 ustawy stanowi, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Nawet przyjęcie tylko takiej regulacji, jest niewystarczające w akcie określającym warunki funkcjonowania zespołu, skoro na jej podstawie nie jest możliwe doprecyzowanie kiedy może dojść do spotkania zespołu. W § 5 ust 6 załącznika zawarto natomiast zapis, który wprost narusza przepis ustawy w przedmiocie częstotliwości spotkań zespołu, gdyż ustalono, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego spotykają się rzadziej niż raz na trzy miesiące. Wprawdzie to wydaje się być oczywistą omyłką pisarską ale taki zapis funkcjonuje w akcie prawodawczym, co jest niedopuszczalne. Trudno też wyjaśnić zapis § 5 ust. 5 uchwały, gdzie wpisano, że posiedzenia grup roboczych odbywają się w dni poprzednie. Takiej niedbałości redakcyjnej nie sposób zaakceptować. Rada podejmując uchwałę, nie wyczerpała zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. delegacji, gdyż nie określiła prawidłowo trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu. Należało zatem stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały pomimo, że przedmiotem zarzutów skargi była tylko część jej zapisów. W tym bowiem wypadku, niewyczerpanie zawartej w ustawie delegacji do podjęcia uchwały powoduje, że zdaniem Sądu taka uchwała, która nie zawiera koniecznych elementów, nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Skarżący zasadnie zarzucił, że część przepisów została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej, część stanowi niedopuszczalne powtórzenie z modyfikacją przepisów ustawowych i podjęcie regulacji z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Reasumując, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 9a ust. 15 u.p.p.r oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teksy jedn. DZ. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami )