II SA/Bd 602/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrza S. (zwany dalej "Burmistrzem"), działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt. 2 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), na wniosek P. sp. z o.o., decyzją z [...] kwietnia 2025 r., znak: [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], obręb ewidencyjny [...], gmina Miasto B., na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], obręb ewidencyjny W. (Nr [...]), na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], obręb ewidencyjny M. (Nr [...]) oraz na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], obręb ewidencyjny O. (Nr [...]). W odwołaniu od powyższej decyzji J. i Z. K. (tj. Skarżący) podnieśli, że nie wyrażają zgody na realizację planowanej inwestycji na nieruchomości będącej ich własnością. Ponadto zwrócili uwagę, że nie są traktowania w toku postępowania na zasadzie partnerstwa i nikt nie podjął z nimi żadnych rozmów o planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), decyzją z [...] czerwca 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż projektowane zamierzenie należy do kategorii inwestycji celu publicznego, a ponadto z akt sprawy wynika, że dla terenu objętego planowaną inwestycją nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następowało w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z regulacją art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo papierowej; wniosek złożony w niniejszym postępowaniu czyni zadość wszystkim wymaganiom w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz prawidłowo ustalił parametry techniczne inwestycji i krąg stron niniejszego postępowania, decyzja zawiera wszystkie elementy przewidziane przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., a w związku z faktem, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, nie można było odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedstawionym zakresie. Kolegium odpowiadając na zarzuty odwołania wyjaśniło również, że brak zgody innych niż inwestor stron postępowania na realizację planowanego przedsięwzięcia jest pozbawiony znaczenia prawnego na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalanie warunków realizacji inwestycji. Nie oznacza to oczywiście, że argumentacja tych innych uczestników postępowania nie może zostać wzięta przez organy pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Rzecz w tym, by podnoszone uwagi i zastrzeżenia dotyczyły kwestii doniosłych dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu nie podlega jednak swobodnej ocenie organu, ani tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, które w ogóle nie mają prawa do nieruchomości, na których inwestycja jest lokalizowana i co najwyżej może oddziaływać na ich nieruchomości. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w takim wypadku w sferę wykonywania praw przysługujących do takich nieruchomości - poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, którego interes, nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich, czy też okolicznych mieszkańców i z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie lub przy terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. Kolegium podkreśliło, że sprzeciw lokalnych mieszkańców nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują takiej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji. Decyzja taka jest bowiem aktem administracyjnym o charakterze związanym, co oznacza, że jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach prawa i nie narusza przepisów odrębnych, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji odmownej. W skardze do Sądu J. i Z. K. wyrazili swoją zdecydowaną dezaprobatę co do przebiegu planowanego przedsięwzięcia przez działkę będącą ich własnością, bowiem ogranicza to możliwość zagospodarowania tego terenu, którego kształt również nie ułatwia tego zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej przytoczone. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p."). W sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ administracji ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie z regulacją art. 52 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się na wniosek inwestora, przy czym art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymaga, by decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określała linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo papierowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika obowiązek uwzględnienia w postępowaniu map spełniających wymogi przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj: Dz.U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.), stanowiących dokumenty urzędowe. Takie dokumenty mają służyć nie tylko odniesieniu do konkretnego terenu zamiaru inwestora, ale także odpowiedniemu przeprowadzeniu w sprawie analizy, a następnie wydaniu właściwej decyzji wiążącej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Mapy takie winny uwzględniać aktualny stan w terenie (por. wyroki NSA: z 18 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1455/10; z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2222/10), a w przypadku dezaktualizacji dokumentów dołączonych do wniosku (w związku np. z długotrwałością postępowania), odpowiednie mapy dla celów przeprowadzenia analizy i sporządzenia załączników graficznych do decyzji winien z urzędu zgromadzić organ właściwy do jej wydania, w myśl ogólnych zasad postępowania dowodowego, wobec braku podstaw prawnych do ponownego nakładania takiego obowiązku na inwestora. Uchybienia w tym zakresie mogą mieć wpływ nie tylko na prawidłowość decyzji z punktu widzenia formalnego, lecz także budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania, albowiem na gruncie przepisów art. 53 ust. 1 i art. 52 ust. 1-2 u.p.z.p. oraz art. 28 k.p.a., stroną postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których lokalizowane będą inwestycje celu publicznego, jak również osoby uprawnione w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: WSA w Łodzi w postanowieniu z 28 kwietnia 2010r., sygn. akt I SA/Łd 124/10). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że część graficzna decyzji Burmistrza, przedstawiającą linie rozgraniczające teren inwestycji, mająca według informacji zawartej w tej decyzji stanowić mapę w skali 1:1000 - nie stanowi w mapy z zasobu geodezyjnego w odpowiedniej skali (brak oznaczeń stwierdzających, że jest to taka mapa). Załącznikiem graficznym jest trudny do zidentyfikowania wydruk "mapy", bez określenia skali, dodatkowo "pomniejszony" w niewiadomej proporcji względem "niepomniejszonego oryginału". W tej części (tj. odnośnie załącznika graficznego) decyzja nie spełnia zatem wymogu art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Istnieje ścisłe powiązanie części tekstowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a załącznikiem stanowiącą mapę w odpowiedniej skali. Mapa jako załącznik decyzji stanowi uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej decyzji oraz ma moc wiążącą. Tym samym decyzję należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno jej część tekstową, jak i graficzną. Niemożność odczytu mapy z powodu jej zminiaturyzowanej wielkości skutkuje brakiem możliwości odczytania całej treści decyzji (która jest połączniem treści części tekstowej i graficznej), co nie pozwala Sądowi na jej kontrolę. Stwierdzone uchybienia stanowią nie tylko naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a.), ale także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Organ drugiej instancji dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji obarczoną wskazaną wyżej wadą. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku oraz wskazań z niej wynikających, a mianowicie usunie wadę załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, tj. sporządzi go na kopii mapy, o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.