II SA/Bd 603/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] ([...]), Prezydent Miasta na podstawie art. 2 ust. 1-2 pkt 2, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) w zw. z art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2013 r., poz. 1456 ze zm., dalej powoływana jako ustawa) oraz § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) orzekł o przyznaniu M. K. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad B. K. od 15.05.2014 r. na czas nieokreślony: w wysokości 277,30 zł miesięcznie w okresie od 15.05.2014 r. do 31.05.2014 r. w wysokości 520 zł miesięcznie w okresie od 1.06.2014 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, na podstawie posiadanej dokumentacji ustalono, że w dniu [...].08.2014 r. M. K. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna od dnia wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, tj. od 15.05.2014 r. Organ potwierdził fakt sprawowania przez wnioskodawcę stałej opieki nad matką, B. K., od września 2010 r. Matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...].11.2009 r., nr [...] na stałe. Wobec powyższego zasiłek dla opiekuna przyznano zgodnie z art. 6 ustawy. Organ wskazał ponadto, że nie uwzględniono roszczenia wnioskodawcy o wypłatę obok należności głównej odsetek ustawowych, które regulowane są w drodze postępowania cywilnego. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów reguluje wypłatę zasiłku dla opiekuna wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych określonej przepisami prawa cywilnego jedynie za okresy jego przysługiwania od 1.07.2013 r. do dnia wejścia w życiu ustawy, o czym stanowi art. 2 ust. 2 pkt. 3-4 ustawy. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji M. K. wskazał na wstrzymanie realizacji złożonego przez niego wniosku. Zwrócił uwagę na wyrok z dnia 21 lipca 2015 r., którym WSA w Bydgoszczy uchylił postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna. Skarżący podniósł, że zasiłek dla opiekuna powinien był być mu przyznany od 1 lipca 2013 r. wraz z ustawowymi odsetkami. W sprawie wydane zostały natomiast dwie decyzje, pierwsza z dnia [...] listopada 2015 r. oraz opisana na wstępie z [...] stycznia 2016 r., co skarżący uważa za niezasadne, powinna bowiem zostać wydana jedna decyzja. Odwołujący się stwierdził, że organ wstrzymał rozpoznanie wniosku na półtora roku, w związku z czym winien zapłacić odsetki za okres od 15.05.2014 r. do lutego 2016 r. Odwołujący się podniósł, że domaga się również odszkodowania i słusznej rekompensaty w wysokości 20% sumy należności głównej liczonej od 15.05.2014 r. do lutego 2016 r. Decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1, art. 2 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, ust 4 i art. 6 ustawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...], utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta z [...] listopada 2015 r., Nr [...], w przedmiocie przyznania zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r., w wysokości 520 zł miesięcznie oraz za okres od 1 maja 2014 r. do 15 maja 2014 r., w wysokości 247,20 zł, wraz z należnymi za cały ten okres odsetkami w wysokości 279,49 zł. Organ wskazał, że wydanie, zgodnie z żądaniem odwołującego się, jednej decyzji od dnia 1 lipca 2013 r. do lutego 2016 r. i dalej na stałe, byłoby rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu, domaganie się przez odwołującego zadośćuczynienia, słusznej rekompensaty, odszkodowania za bezprawne wstrzymanie wypłaty świadczenia - zasiłku dla opiekuna od września 2014 r. do lutego 2016 r. oraz przyznania odsetek za okres od 15 maja 2015 do lutego 2016 r. nie ma podstawy prawnej. Art. 359 § 1 Kodeksu cywilnego przewiduje, że odsetki od świadczeń pieniężnych należą się tylko w sytuacji, gdy wynika to z czynności prawnej, ustawy, orzeczenia sądowego lub decyzji innego właściwego organu. Ustawodawca w ustawie z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych nie uregulował kwestii wypłaty odsetek jak i zadośćuczynienia, słusznej rekompensaty, odszkodowania za wstrzymanie wypłaty świadczenia - zasiłku dla opiekuna dla strony uprawnionej do świadczeń rodzinnych. Zatem na podstawie tej ustawy nie ma możliwości spełnienia żądań skarżącego. Organ wskazał, że w powyższych kwestiach właściwy jest sąd powszechny. W skardze M. K. zwrócił się o ocenę legalności i zasadności wydania dwóch decyzji zamiast jednej, przyznającej zasiłek dla opiekuna, począwszy od lipca 2013 r., na stałe wraz z ustaleniem odsetek ustawowych od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia spłaty należności. Skarżący podniósł w skardze także kwestię odmowy przyznania odsetek za okres od 15 maja 2014 r. do stycznia 2016 r. Wskazał również na kwestię przyznania mu od organu słusznego odszkodowania, rekompensaty za bezprawne wstrzymanie świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej przywoływana jako P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie mogła zasłużyć ona na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zakwestionowanej decyzji stanowią przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ustawa ta określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wygaśnięcie świadczenia pielęgnacyjnego spowodowane zostało uznaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, za niezgodny Konstytucją art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548). W wykonaniu powyższego wyroku doszło do uchwalenia przywołanej na wstępie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. Świadczenie, o którym mowa, przysługuje zarówno za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego datę 15 maja 2014 r. – dzień wejścia w życie ustawy, jak i za okres od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od 15 maja 2014 r., bezterminowo. Warunkiem uzyskania świadczenia jest spełnienie przez wnioskodawcę warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Wskazać należy, że w okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. zasiłek dla opiekuna przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego do dnia wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy). W sprawie niniejszej nie jest kwestionowany fakt sprawowania przez skarżącego opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności zaliczającym ją do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym od [...].07.2009 r. Nie była również kwestionowana okoliczność pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką oraz fakt, że decyzja przyznająca to świadczenie wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Skarżący podważa natomiast zasadność wydania przez organy dwóch decyzji zamiast jednej (tj. decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 15 maja 2014 r. i decyzji przyznającej mu to świadczenie za okres od dnia 15 maja 2014 r. – bezterminowo). Skarżący kwestionuje ponadto przyznanie należnych odsetek jedynie za okres od 1 lipca 2013 r. do 15 maja 2014 r. Domaga się ponadto słusznego odszkodowania oraz rekompensaty za bezprawne wstrzymanie świadczenia. Skarżący utracił uprawnienia przyznane mu na stałe ostateczną decyzją w sposób niezgodny z Konstytucją, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny cyt. wyżej wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. W związku z powyższym, organy świadome treści powyższego wyroku oraz stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza mając na względzie nieprawną utratę przez skarżącego świadczenia, winny były podjąć niezwłocznie wszelkie kroki do rozpoznania wniosku o świadczenie dla opiekuna, które wprowadzone zostało jako kompensata utraconego świadczenia, a w dalszej kolejności – jego kontynuacja na poprzednich zasadach. Jeżeli bowiem skarżący do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane na stałe decyzją ostateczną i nie zmieniły się okoliczności faktyczne przyznawania tego świadczenia, uznać należy, że zasiłek dla opiekunów jest świadczeniem rekompensującym nabyte, a utracone świadczenie. Następnie, już po wejściu w życie ustawy, traktować należy je jako nowe świadczenie. Widoczne jest w tym miejscu, że zasiłek dla opiekuna jest świadczeniem, które z uwagi na okres czasu ma dwoisty charakter, cezurą natomiast dzielącą ten okres jest data wejścia w życie ustawy, tj. dzień 15 maja 2014 r. Okres od wygaśnięcia uprzednio przyznanego świadczenia (30 czerwca 2013 r.) do dnia wejścia w życie ustawy jest okresem kontynuacji utraconego świadczenia pielęgnacyjnego. Okres natomiast po wejściu w życie ustawy jest okresem obowiązywania nowego świadczenia, jakim jest zasiłek dla opiekuna. Dlatego w sprawie niniejszej wydane zostały dwie decyzje, co mimo że kwestionowane przez skarżącego, jest zgodne z prawem, bowiem decyzje te dotyczą innych okresów i tego samego świadczenia, przyznawanego jednakże w innym charakterze. W przypadku pierwszej decyzji – jako rekompensata, w przypadku decyzji drugiej – już jako samodzielne świadczenie. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że okres czasu, który upłynął od dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna ([...].08.2014 r.) do dnia wydania decyzji w pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie ([...].01.2016 r.), był długi. Sąd jednak nie jest władny do rozpatrzenia kwestii uzupełnienia zaskarżonej decyzji o postanowienia dotyczące odsetek czy ewentualnego odszkodowania dla skarżącego z uwagi na niewydanie decyzji w terminie. Środkiem obrony skarżącego w tym zakresie mogła być skarga na bezczynność, której jednak skarżący nie wniósł. Kwestię należnych odsetek reguluje ustawa, która w art. 2 ust. 3 stanowi, że zasiłek dla opiekuna za okresy, o których mowa w ust. 2 pkt 1 (tj. od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.), przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy, odsetki, o których mowa w ust. 3, przysługują do dnia wejścia w życie ustawy. Odsetki zatem, w myśl przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługują beneficjentowi jedynie w okresie 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. Odsetki takie zostały skarżącemu przyznane w drodze decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Natomiast ewentualne odsetki wynikające ze zwłoki w rozpoznaniu wniosku przez organ mogą zostać przyznane skarżącemu jedynie w drodze postępowania przez sądem powszechnym, zatem o zasadności tego roszczenia Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przesądzać nie może. Podobnie dotyczy to kwestii odszkodowania i rekompensaty. Właściwość sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a., w zakresie tej właściwości, co już wskazano na wstępie, sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem. Zatem, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja ulec mogła uchyleniu jedynie w sytuacji stwierdzenia jej niezgodności z prawem materialnym, czy procesowym, co nie miało miejsca. Poza zakresem kognicji sądu administracyjnego pozostają żądania skarżącego zasądzenia od organu administracyjnego na jego rzecz odsetek, odszkodowania czy rekompensaty. O zobowiązaniu organu do naprawienia ewentualnej szkody wynikłej ze zbyt późnego orzeczenia o przyznaniu świadczenia orzec może jedynie co wskazano już wcześniej, sąd powszechny. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.