II SA/Bd 605/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski ( spr. ) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2009r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] Wójt Gminy B. B., na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 2 pkt 1, art. 9a, art. 10 ust. 1, 6 i 7 w zw. z art. 2 pkt 5 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 732 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych), art. 3 pkt 1, 2, 10, 13 i 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228 poz. 2255 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 104, i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako Kpa), przyznał H. S. świadczenie w formie zaliczki alimentacyjnej na córki D. i K. N. na okres zasiłkowy od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości [...] zł. miesięcznie na każdą córkę. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w/w, na podstawie art. 1 pkt. 1, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9a, art. 10 ust. 1, 6 i 7 w zw. z art. 2 pkt 5 i art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, art. 3 ust. 1, 2, 10, 13 i 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104, i art. 108 kpa przyznał H. S. świadczenie w formie zaliczki alimentacyjnej na w/w córki na okres zasiłkowy od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. w wysokości [...] zł miesięcznie na każdą córkę. W uzasadnieniu obu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawczyni jest osobą samotnie wychowującą dzieci oraz, że dłużnik nie płacił zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. Ponieważ egzekucja okazała się bezskuteczna, wnioskodawczyni stała się osobą uprawniona do uzyskania zaliczki alimentacyjnej. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] Wójt Gminy B. B. w oparciu o art. 2 pkt 5, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz art. 104 i art. 155 kpa, zmienioną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] na podstawie art. 2 pkt 5, art. 7 ust. 1 i 2, art. 15 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 kpa, Wójt Gminy B. B. uchylił z dniem [...] września 2007 r. swoją decyzję z dnia [...] października 2007 r. w części dotyczącej zaliczki alimentacyjnej przyznanej na córki w wysokości [...] zł. miesięcznie na każdą z w/w w okresie zasiłkowym 2007/2008 r. Organ wyjaśnił, iż wpłynęła do organu informacja o zgonie w dniu [...] stycznia 2007 r. dłużnika alimentacyjnego. Ponieważ wnioskodawczyni nie zgłosiła tego organowi, pobrana przez nią świadczenie w postaci zaliczki alimentacyjnej jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi w pełnej wysokości. Z uwagi na dokonaną przez H. S. wpłatę [...] zł., kwota nienależnie pobranego świadczenia uległa pomniejszeniu o tą sumę i wynosiła w dniu [...] marca 2008 r. [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja Wójta Gminy B. B. z dnia [...] marca 2008 r. na okres zasiłkowy od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości [...] zł. miesięcznie na każdą córkę, w związku z tym decyzja ta ma przymiot decyzji ostatecznej. Z tych samych powodów Wójt Gminy B. B. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] ustalił, w oparciu o art.15, art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1 i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 kpa, iż kwota nienależnie pobranego świadczenia w postaci zaliczki alimentacyjnej przyznanej H. S. na córki na okres zasiłkowy od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości [...] zł. miesięcznie na każdą córkę, w okresie od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. wynosi [...] zł. wraz z ustawowymi odsetkami, wskazując iż H. S. zobowiązana jest do jej zwrotu. Również ta decyzja nie została przez stronę zaskarżona. Po rozpatrzeniu wniosku H. N. o umorzenie pobranych zaliczek, Wójt Gminy B. B. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...], na podstawie art.15, art.16 "a contrario", art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, art. 30 ust. 1, 2 i 9 "a contrario " ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 kpa, odmówił umorzenia w całości nienależnie pobranych świadczeń w kwocie [...] zł. wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzjami z dnia [...] marca 2008 r. oraz z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalono nienależnie pobrane przez H. S. świadczenia w postaci zaliczki alimentacyjnej. Rozpatrując wniosek, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, iż rodzina H. S. składa się z 3 osób oraz, że łączny miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł., co w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł. Na powyższy dochód rodziny składa się wynagrodzenie wnioskodawczyni w kwocie [...] zł. z tytułu zatrudnienia w sieci handlowej "Z." oraz świadczenie w postaci renty chorobowej otrzymywanej przez wnioskodawczynię z tytułu niezdolności do pracy w kwocie [...] zł. Analizując sytuację majątkową rodziny organ uznał, iż rodzina ta ma możliwość zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w postaci zaliczki alimentacyjnej bez znacznego uszczerbku dla jej normalnego funkcjonowania. Za zwrotem nienależnie pobranego świadczenia przemawia również fakt wprowadzenia organu w błąd i nie ujawnienia zgonu dłużnika. Od w/w decyzji H. S. wniosła odwołanie, domagając się ponownego rozpatrzenia jej sprawy. Wskazując na trudną sytuację materialną rodziny zarzuciła, iż organ niewłaściwie ustalił, że ma możliwości zwrotu pobranych świadczeń. Wyjaśniła, iż w okresie pobierania zaliczki brała pożyczki, które do dzisiaj spłaca, albowiem nie była w stanie utrzymać dzieci. Zakwestionowała także fakt naliczenia ustawowych odsetek, które w jej ocenie są skutkiem przewlekle prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W związku z tym organ winien odstąpić od ich egzekwowania. Ponadto podniosła, że organ nie ma prawa oceniać pobranych przez nią świadczeń jako nienależnych, ponieważ udzielała ona organowi informacje o zgonie T. N. w taki sposób jaki był możliwy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 1 ust 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 23 ust 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U z 2007 r. Nr 192, poz. 1378 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 23 pkt 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazał, iż przepis ten daje możliwość organowi decyzyjnemu złagodzenia dolegliwości finansowej związanej z obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami, poprzez umorzenie ich w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że rodzina skarżącej liczy 3 osoby, a jej miesięczny dochód wynosi [...] zł., co w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł. oraz, że odwołująca wspomaga finansowo córkę, która wychowuje chore dziecko i nie ma możliwości podjęcia pracy zawodowej. W tej sytuacji organ I instancji powinien ponownie przeanalizować przedmiotową sprawę pod kątem sytuacji materialnej rodziny zobowiązanej do spłaty nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego oraz zbadać czy w istniejącym stanie faktycznym kondycja finansowa zobowiązanej pozwala wywiązać się z ciążącego na niej obowiązku. Organ wyjaśnił, iż fakt że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, nie oznacza iż może być ona podjęta w sposób dowolny. Przy podejmowaniu tego typu decyzji należy brać pod uwagę sytuację dochodową osoby zobowiązanej i jej rodziny. Na powyższą decyzję H. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. domagając się całkowitego umorzenia obciążającego ją zobowiązania wraz z ustawowymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko prawne oraz jego uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej powoływanej jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Z treści powołanego przepisu wynika, iż Sąd z urzędu tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa i ocenia czy ich skutki powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd zatem zobligowany jest zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu oraz rozpatrzyć sprawę z punktu widzenia zgodności z prawem "całego postępowania administracyjnego". Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd oceniając legalności zaskarżonej decyzji stwierdza, iż nie odpowiada ona prawu, z uwagi na uwzględnione z urzędu naruszenie przez organ II instancji treści art. 138 § 2 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 138 Kpa można wyróżnić następujące rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego tj. decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa), decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie bądź orzekającą co do istoty sprawy bądź umarzającą postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa), decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa) oraz decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 Kpa). W ramach wskazanych rozstrzygnięć organu odwoławczego można wyróżnić orzeczenia merytoryczne i orzeczenia kasacyjne. Cechą charakterystyczną orzeczenia merytorycznego jest to, iż w orzeczeniu tym organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Cechą charakterystyczną orzeczenia kasacyjnego jest natomiast to, że organ odwoławczy w orzeczeniu nie rozstrzyga istoty sprawy, tylko uchyla decyzję organu l instancji i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy podkreślić, że model postępowania odwoławczego unormowany przepisami KPA oparty jest na zasadzie merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją organu l instancji. Orzeczenie odwoławcze co do zasady przybiera więc charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 in principio). Natomiast orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko na zasadzie wyjątku, w związku z czym przepisy przewidujące takie rozstrzygnięcie wymagają ścisłej wykładni (art. 138 § 1 pkt 2 in fine oraz art. 138 § 2). Zasadę merytorycznego rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy potwierdza art. 138 § 2 Kpa, który uprawnia organ odwoławczy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz art. 136 Kpa mówiący, że organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z przytoczonych przepisów wynika, iż decyzję o treści określonej w 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może podjąć tylko w sytuacji, gdy stwierdzi on istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, których usunięcie przez organ odwoławczy wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Odnosząc wskazane rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzje organu I instancji oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 138 § 2 Kpa oraz art. 23 ust. 1 i 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stwierdzając iż organ I instancji powinien ponownie przeanalizować przedmiotową sprawę pod kątem sytuacji materialnej rodziny zobowiązanej do spłaty nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego oraz zbadać czy w istniejącym stanie faktycznym kondycja finansowa zobowiązanej pozwala wywiązać się z ciążącego na niej obowiązku. Z przytoczonego stwierdzenia organu odwoławczego nie wynika czy organ ten uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia z uwagi na okoliczność, iż organ I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych, czy też nie kwestionując dokonanych ustaleń faktycznych, wydał zaskarżone rozstrzygnięcie ponieważ podważa jedynie samą ocenę organu I instancji, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 23 ust. 8 w/w w postaci wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodzinnej uzasadniających umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, odroczenia terminu płatności lub rozłożenie ich na raty. W przypadku zaistnienia pierwszej ze wskazanych sytuacji, obowiązkiem organu było w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej określić dostrzeżone zaniedbania w ustaleniu przez organ I instancji okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz wskazać przyczyny nie zastosowania art. 136 Kpa, a więc wskazać na brak możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy bowiem może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy stwierdzi że organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszył w nim przepisy procesowe. W przeciwnym wypadku, organ II instancji mając wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy, powinien ponownie rozpatrując merytorycznie sprawę, sam je wyjaśnić, nie uchylając zaskarżonej decyzji lecz stosując ewentualnie instrumenty z art. 136 kpa celem uzupełnienia postępowania dowodowego w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego. Natomiast w przypadku wystąpienia drugiej z w/w sytuacji organ odwoławczy zobligowany był, po przeanalizowaniu zgromadzony w sprawie materiału dowodowego i obowiązujących norm prawnych dotyczących przedmiotu sprawy, wydać -zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją organu I instancji- orzeczenie merytoryczno-reformacyjne określone w art. 138 § 1 pkt 2 in principio kpa, a więc uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy. W ocenie Sądu wskazane powyżej okoliczności nie uzasadniają wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Należy podkreślić, iż obowiązkiem organu II instancji, w myśl art. 15 kpa konstytuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne merytoryczne zbadanie sprawy w której prawidłowo wniesiono odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa orzekł jak w sentencji.